“La régulation des normes sociales

par les codes de conduite des ONG”

THIERRY BRUGVIN

Thierry Brugvin

Largotec

 thierry.brugvin@free.fr

“La régulation des normes sociales

 par les codes de conduite des ONG”,

 in "L’ENONCIATION DES NORMES INTERNATIONALES",

 sous la dir. de Yves Schemeil et Wolf-Dieter Eberwein,

La découverte, Paris, 2008

Introduction

Les échecs de la mise en oeuvre des clauses sociales par les organisations internationales publiques ont poussé des ONG et à des syndicats appartenant à des collectifs telle la European Clean Clothes Campaign (CCC) à développer des moyens d’actions concrets. Il s’agit en particulier des codes de conduite et des labels sociaux qui sont à leur portée et qui ne relèvent pas seulement de la revendication. Mais à l’origine les codes de conduite n’étaient pas des instruments provenant des ONG et des syndicats, mais des entreprises transnationales (ETN). A la suite des actions de boycott, les codes de conduite (CDC) se sont véritablement développés dans les années 80, 90, sous la pression des ONG. Les codes de conduite sont des instruments dont l’adoption est volontaire et non contraignante par lesquels une organisation (généralement une société transnationale ou un acteur de la grande distribution) s’engage à respecter certaines règles. Dans le cas présent il s’agit généralement des normes fondamentales de travail (NFT), dans le secteur textile-habillement-cuir (THC). Mais de très nombreux secteurs sont aussi concernés, notamment ceux de l’environnement. Ces instruments offrent avec d’autres aux ONG et aux syndicats un moyen de remédier en partie à la carence de la régulation judiciaire du travail au plan international. En particulier les échecs répétés de mise en  oeuvre d’une clause sociale dans les relations commerciales qui sont dues en particulier aux risques de protectionnisme déguisé. D'une certaine façon les codes de conduite redonnent du sens à l'activité législative de l'OIT puisqu’ils sont une tentative de réponse aux faiblesses de la régulation internationale, “cette situation d’anomie aiguë décrite par B. Badie, qui gagne l’ensemble du corps social” (Badie 1995 : 124).

Les codes de conduite s’inscrivent aussi dans le développement croissant des procédures de normalisation internationale, du type des normes ISO 9000, 14000... (Mispelblaum,1999). Enfin l’approche éthique de l’économie et de la responsabilité sociale d’entreprise (Freeman, 1984), (Fombrun C. Shanley 1990) participent aussi au développement des codes de conduite (Capron, Quairel 2002). C’est donc grâce à la convergence de plusieurs courants et types d’action: la normalisation technique (les systèmes d’assurances de la qualité), le droit positif du travail et la soft law, les clauses sociales les boycotts et l’éthique d’entreprise (ou la responsabilité sociale des entreprises) que se sont construits historiquement les codes de conduite.

Il s’agit de distinguer aussi les différents pouvoirs de régulation. Sur la base de la théorie de la séparation des pouvoirs (législatif, judiciaire et exécutif) décrite par Montesquieu (1748) dans “De l’esprit des lois”, nous pouvons dégager trois formes de régulations distinctes : le pouvoir de régulation par l'orientation, le pouvoir de régulation opératoire et le pouvoir de régulation par la sanction.

Sur le plan théorique, nous relevons que les recherches des économistes se centrent principalement sur les intérêts et la perspective des entreprises, mais quasiment pas sur celui des travailleurs des PED ou des mouvements sociaux. Cela, même lorsqu'ils les prennent en compte dans les théories des stakeholders telle celle de Freeman (1984). Or dans le cadre de cette contribution, nous cherchons à l'inverse à rendre compte de l'action des mouvements sociaux transnationaux sur la régulation des normes fondamentales du travail et donc sur la condition des travailleurs.

Cette contribution résume une recherche, fondée non seulement sur une analyse d'ouvrages et de documents, mais aussi sur le résultat d'entretiens et de questionnaires, menés sur une période de 9 années (1998- 2006) en France, en Europe et en Inde. Nos études de cas sont ainsi composées principalement des acteurs suivants: un mouvement social transnational (la CCC européenne composée de plus de onze collectifs nationaux dont le collectif français de l’Ethique Sur l’Etiquette (ESE)); deux organismes de vérification expérimentés : Step (fondation composées d’ONG) et la Socam (cabinet d’audit de C&A); quatre entreprises européennes donneuses d’ordre; seize sous-traitants indiens de C&A (Hollande) et Switcher (Suisse). Au total, cela porte sur 93 individus, dont 116 entretiens et questionnaires (soit 31 travailleurs indiens, 29 dirigeants d’entreprises, dont 25 indiens et 4 européens. Il y a enfin 29 membres d’ONG et de syndicats dont 7 indiens et 21 européens).

En ce qui concerne notre hypothèse principale, elle est la suivante: les mouvements sociaux transnationaux cherchent à renforcer à court terme la régulation des normes sociales et sa légitimité, au risque d’une privatisation excessive, nuisant à sa démocratisation et à l’amélioration de la protection des droits des travailleurs.

 Pour tenter de le démontrer nous présenterons donc les trois principales formes de régulation des codes de conduites, que sont l'orientation des normes, leur vérification et leur incitation-sanction. Puis nous montrerons les conséquences de cette transformation de la régulation des normes au sein des organisations internationales.

LA STRATEGIE DES ETN VIS À VIS  DES  CODES DE CONDUITE ET DES LABELS

“Il semble qu’apparaisse une certaine prise de conscience que la croissance de la liberté dans les affaires durant la période nommée “consensus de Washington”, à besoin d’être complétée par une augmentation de la responsabilité (UNRISD, 1995 : 1). La responsabilité sociale d’entreprise, l’éthique d’entreprise est le champ au sein de laquelle elle peut s’exercer. Pourtant les codes de conduite qui devraient notamment permettre cette “responsabilisation”, ainsi que l’exprime l’UNRISD, ne semblent pas efficaces dans les situations où ne s’exerce pas une vérification indépendante. Les codes de conduite s’inscrivent dans le cadre du management de la qualité totale. Ils permettent selon les dirigeants d’entreprise, d’opérer une stratégie “gagnant-gagnant” dans le cadre du  management de réputation. “C’est une stratégie d’entreprise, qui lui permet d’améliorer ses performances environnementales et sociales et simultanément réduire ses coûts et/ou améliorer sa compétitivité et sa productivité d’après Utting (2000 : 5)”. Cependant cela reste encore à prouver, dans la mesure ou cela à un coût économique important qui est rarement chiffré. L’adoption d’un code se révèle donc pour l’instant un outil marketing, plus qu’une action issue d’un processus de “responsabilisation sociale” véritable (Diller 1999). Selon Joachim OTT administrateur à la DGV, “de même qu’aux Etats Unis, ils sont surtout un instrument de “publics relations”” (OTT, 1999). Tant qu’un véritable contrôle indépendant  ne sera pas mis en oeuvre, cela risque d’en rester là. C’est pourquoi l’approche par l’éthique qui est fondée essentiellement sur l’auto-régulation des entreprises semble peu convaincante. En effet seul une vérification par les pouvoirs publics peut garantir une indépendance minimum à grande échelle. Même si cela nécessite aussi une démocratisation et un contrôle indépendant de l’activité des instances publiques. 

Selon M. Julien le représentant du Medef “les codes de conduite ne doivent pas être des instruments limités à l’amélioration des conditions de travail, mais ils appartiennent à la stratégie globale de l'entreprise” (Julien, mars 1999 Bruxelles). Dans un second temps les codes de conduite pourraient ainsi devenir un facteur de renforcement de la concurrence au détriment des entreprises les plus faibles. Parmi ces dernières, seules les plus puissantes disposant des moyens de financer les coûts de la certification pourront alors obtenir le label social. Ce qui dopera leur vente aux détriments des autres. “Le label social est un moyen de communiquer des informations sur les conditions sociales qui entourent la fabrication d’un produit ou la prestation d’un service. II peut figurer sur le produit ou l’emballage ou être mis en évidence dans le magasin ou la vitrine du détaillant. Il s’adresse aux consommateurs et aux partenaires commerciaux potentiels” (OIT, 1998).

Or quand une ETN atteint une situation de monopole, elle s’avère d’autant moins encline à écouter ensuite les exigences des consommateurs et de ses salariés. De plus il semble que les entreprises dans les pays à bas salaires qui adoptent des  codes de conduite ne changent pas véritablement leur pratique actuellement, puisqu’elles ne subissent quasiment pas de vérification indépendante. Simplement elles profitent de leur avance en matière sociale pour adopter un code. Cependant si ces ETN se s’avèrent encore loin de respecter les normes fondamentales du travail (NFT), les codes de conduite les poussent malgré tout à renforcer au moins partiellement le respect de l’ensemble des sept NFT (droit syndical, interdiction du travail des enfants, interdiction du travail forcé, respect du salaire minimum, limitation du temps de travail, non discrimination à l’emploi et au travail, hygiène et sécurité).

La séparation des pouvoirs de la régulation

Afin de pouvoir analyser de manière à la fois fine et claire l’action des différents codes et des acteurs qui interviennent dans la transformation des conditions de travail, il est nécessaire de définir le concept de régulation des relations industrielles. Nous la définirons comme la décision de créer ou la décision d’appliquer des règles, des normes ou des principes, par des acteurs ou des institutions donc “l’action subit les pressions et les contraintes des structures historiques, mais qui ne sont pas déterminées mécaniquement”. COX définissant les structures historiques comme une configuration particulière de trois forces fondamentales : forces des idées, forces des institutions (composées notamment des forces sociales) et forces matérielles (Cox, 1996 : 97). Ainsi la co-régulation sociale (le travail étant une composante du social) implique une régulation entre deux ou trois des acteurs que sont les pouvoirs publics, les entreprises privées, les ONG et les syndicats.

Mais démocratiser la régulation suppose certaines conditions plus exigeantes que la seule participation de la société civile. Montesquieu (1748) a théorisé la séparation des pouvoirs législatif, judiciaire et exécutif. Dans le cadre de la régulation du travail nous pouvons établir une comparaison avec l’orientation, la sanction et l’opérativité. Or on observe qu’une séparation des pouvoirs de régulation que sont l’orientation (la production de normes), la sanction (ou l’incitation) et l’opérativité (la vérification des conditions de travail) permet de renforcer sa démocratisation et la justice des décisions (Brugvin, 2003). La séparation des pouvoirs de régulation est nécessaire au sein des pouvoirs publics, comme instrument traditionnel de la démocratie. D’autre part, elle permet de différencier la participation des acteurs privés au sein de certains pouvoirs de la régulation par le public.

Il nous faut aussi distinguer la régulation par la sanction forte ou faible, d’une part et la régulation par la sanction et l’incitation. Chaque fois qu’un acteur obtient un gain (un bonus), économique, moral, humain, social etc. du fait de sa mise en conformité avec une règle, nous sommes en présence d’une régulation par l’incitation, par exemple l’abaissement des droits de douane pour les entreprises respectant les normes fondamentales du travail des travailleurs (régulation incitative publique). Dans le cas des acteurs privés, une entreprise qui obtient une certification, un label pour ces produits obtient un avantage concurrentiel par rapport aux autres acteurs, c’est donc une régulation incitative. Par contre lorsque l’entreprise se voit retirer son label ou sa certification cela peut être considéré comme une sanction faible dans la mesure ou cela va entraîner des pertes financières plus ou moins conséquentes.

Les conflits autour de la régulation de l'orientation normative

Certaines ONG comme celles appartenant à la CCC européenne exercent en plus une régulation par l'orientation et par l'incitation, grâce à des actions participatives mais aussi revendicatives. Elles cherchent en effet à compenser les “carences” de l’activité judiciaire de certains pouvoirs publics nationaux et internationaux et de certaines inspections du travail. Par ailleurs une des caractéristiques principales des orientations prises par les mouvements sociaux transnationaux (MSTN) consacrés aux codes de conduite et aux labels, s’apparente à la volonté d’introduire une participation des ONG et des syndicats privés à tous les niveaux des trois pouvoirs de la régulation. Dans un premier temps, il s’agit de compenser les carences des pouvoirs publiques, mais à long terme il s’agit d’instaurer un vaste mouvement de démocratisation des instances de régulation du travail. Cependant en introduisant une participation des acteurs privés (représentants des entreprises et  ONG et syndicats), cela comporte le risque d’une privatisation de l'inspection du travail. Cela profiterait aux acteurs économiques privés qui manquent d'indépendance économique et cela risque donc de profiter aux intérêts particuliers au détriment de l'intérêt général. Pour les néo-gramsciens tel Cox (1987) c'est essentiellement la société civile qui détient l'hégémonie politique et idéologique. C'est pourquoi les MSTN ne se limitent pas à des régulations par la vérification et l’incitation mais tentent d'exercer leurs actions aussi au niveau idéologique à travers des campagnes en direction de l'opinion publique prioritairement. Ce qui s’inscrit dans la régulation de l'orientation sociétale et normative.

Des acteurs nouveaux et anciens prennent part à la régulation du travail au travers des  codes de conduite, des labels et de la certification. Or en ce qui concerne la légitimité des différents acteurs et des modes de régulation on relève donc des conflits portant sur:      

- La légitimité élective (des pouvoirs publics dirigés par les élus) contre la légitimité par la participation (ONG et syndicats et acteurs économiques privés).

- La légitimité des acteurs dépendants économiquement (acteurs économiques privés) contre ceux plus indépendants économiquement (pouvoirs publics, ONG et syndicats).

- La forte légitimité morale des ONG (Cutler, 1999) et des syndicats contre celles moins fortes des acteurs économiques. La légitimité morale des pouvoirs publics se situe entre les deux groupes mais varie en fonction des pays et des organisations. De plus ces derniers sont parfois accusés de servir leurs propres intérêts ou ceux des classes économiques dominantes.

Les différents acteurs se disputent la légitimité de la régulation au sein de chacun des trois pouvoirs de régulation.  Ces trois catégories d’acteurs tentent de légitimer leurs actions aux yeux des deux autres mais aussi de l’opinion publique. Ils cherchent notamment à la démocratiser mais y parviennent-ils vraiment? On observe donc des conflits ou des complémentarités entre ces différentes formes de légitimité : légitimité élective / participative, légitimité élective / morale et légitimité participative / indépendance économique qui permet de renforcer la démocratisation de la régulation du travail.

La production de normes prend des formes diverses. “Dans la conception régalienne de l’Etat il y a deux niveaux d’écriture du droit (...) : d’une part celui de la loi qui est le niveau du délibéré et de l’unilatéral, où s’exprime l’intérêt général; d’autre part, celui du contrat qui est le niveau du négocié, du bilatéral, où s’exprime les intérêts particuliers” (Supiot, 2002). En d’autre terme il s’agit d’un côté du droit positif, de l’autre de la “soft law”. Mais parfois aussi de formes hybrides combinant les deux telles les conventions collectives et certains codes de conduite qui se composent des conventions de l’OIT. Le choix de ces différentes formes dépend à la fois de la nature des acteurs et des stratégies envisagées. La nature de la production normative modifie les champs d’actions, les territoires, les espaces de pouvoirs de chacun des acteurs (économiques privés, pouvoirs publics, ONG et syndicats). En fonction de la nature de la norme, les acteurs qui auront en charge de vérifier son application et d’en sanctionner les infractions peuvent varier considérablement. Or la sanction ou la vérification par des acteurs économiques privés (société d'audit), par les ONG et les syndicats ou les pouvoirs publics sont différentes tant dans son efficacité que dans sa légitimité. C'est pourquoi chaque type d’acteurs développe de manière privilégiée un certain type de norme.  Cependant la forme de la norme, sa nature (soft law, droit positif) ont des conséquences importantes. Dans l'analyse de la production normative et de sa mise en oeuvre s'agit donc de distinguer:

- L’objet des normes (le fond)

- La  nature des normes (la forme)

- La  nature des producteurs de normes

- Le pouvoir de produire la norme qui permet d'une part de modifier la répartition du pouvoir entre les acteurs de la vérification et  ceux de la sanction, d'autre part de contribuer à l'orientation du “pouvoir politique et idéologique hégémonique” (Cox,1987).

A chaque fois que de nouvelles mesures sont mises en oeuvre pour répondre à des carences vis des vis de normes et des besoins minimaux des classes sociales les plus défavorisées, il y a alors le risque de:

- Créer un système à deux vitesses, dont les deux pôles peuvent ne jamais parvenir à se rapprocher (Spitz, 1980 : 24) .

- Faire régresser les acquis les plus élevés en les tirant vers le bas.

Lorsque les ONG et les syndicats tentent d’introduire de nouveaux dispositifs de régulation du travail (les codes de conduite, les référentiels de vérification...) cela ne déterminent pas à l’avance le résultat des avancées sociales. Les ONG  et les syndicats ont pour objectif de remédier aux carences sociales, sans nuire aux acquis les plus élevés, ni laisser perdurer les écarts entre les “classes” sociales. Cette politique peut remettre en cause certains principes du néo-libéralisme, en introduisant certaines limites et certaines règles pour protéger les plus faibles. A l'inverse elle peut renforcer les politiques néo-libérales en pérennisant les inégalités, la domination et l’exploitation entre les classes sociales selon que son application s'avère partielle ou globale.

Actuellement en dehors de revendications adressées aux pouvoirs publics, les ONG et les syndicats produisent des normes (les codes de conduite et les référentiels) dans le cadre d’une régulation par la négociation et la revendication en direction d'autres acteurs privés les entreprises. A plus long terme on observe trois orientations possibles.

1-Une régulation de l'orientation normative par les seuls acteurs privés (syndicats/ONG-acteurs économiques privés).

2- Une régulation de l'orientation normative par les seuls pouvoirs publics nationaux et internationaux.

3-Une régulation multipartite encadrée par les pouvoirs publics.

C'est l'orientation choisie par la CCC européenne dont le collectif français de l’éthique sur l’étiquette (ESE) est membre. Il est lui même composés d’ONG et de syndicats. Le collectif ESE et la CISL propose par exemple la création “d'une directive européenne donnant obligation d'adopter et de négocier un code de conduite ou un accord-cadre sur les NFT” (CFDT, 2000). Cela permet de développer la régulation normative semi-autonome et dans un second temps, si les négociations entre ONG et syndicats et entreprises privées n’ont pas aboutit les pouvoirs publics (les régulateurs de contrôle) viennent arbitrer en fonction du critère de l’intérêt général ou des plus défavorisés. Ce mode de régulation relève d'un arbitrage différé, mais il peut aussi être simultané, lorsque les pouvoirs publics prennent part aux négociations du début à la fin tout en disposant du pouvoir décisionnel  final. Quant aux codes de conduite, s’ils étaient à l’origine pour les entreprises privées une manière d’anticiper sur la régulation par les pouvoirs publics. Ils sont à présent une tentative d’introduire une régulation publique et citoyenne, mais ils peuvent devenir des instruments d’une régulation privée dominée par les acteurs économiques dans lequel les grands absents seraient justement les pouvoirs publics.

lES CONFLITS DANS LA RÉGULATION PAR la vérification

La majorité des mouvements sociaux européens qui imagine et met en oeuvre la régulation du travail par la vérification ont une vision très pragmatique de la situation. Ils dissocient nettement leurs actions à court terme de nature privée (l’expérimentation de méthodologies de l’audit) et leurs objectifs à long terme consistant à développer une régulation publique de l’inspection du travail, mais qui soit démocratisée. Quel que soit l’un des trois niveau d’où est initié la vérification: internationale, régionale ou nationale, les ONG et les syndicats souhaitent y participer à travers des modalités qui restent à négocier. Ils entendent au minimum pouvoir évaluer le travail des sociétés d'audit et l'inspection du travail du pays.

Cependant comme nous l’avons observé, si c’est acteurs font preuve d’adaptation aux différentes réalités nationales, ils courent le risque de se voir dépasser par les entreprises privées et certains représentants des pouvoirs publics nationaux et internationaux, qui y voient une opportunité pour privatiser la régulation publique en matière de vérification et de sanction.  Les moyens de réguler les conditions de travail au sein de l’entreprise s’avèrent souvent insuffisants et trop exclusivement dépendants des pouvoirs publics selon les MSTN. Or les pouvoirs publics locaux et nationaux subissent la pression des organisations internationales publiques, de la concurrence des pays riches et pauvres. Ils sont parfois corrompus et ne s'avèrent jamais véritablement démocratique notamment parce que la participation des associations citoyennes est rarement développée.

Ces causes ont conduit au développement des  codes de conduite et des organismes (ONG, sociétés d’audits) chargées de vérifier leur mise en oeuvre. La plupart des collectifs de la CCC prennent part à des expérimentations en matière de vérification. La plupart souhaitent à que les sociétés d’audit, les ONG et les syndicats développent cette activité à grande échelle. Or cette dernière nécessite des ressources humaines et financières dont ne disposent pas les ONG et les syndicats. C'est pourquoi ils semblent s'orienter plus vers une contrôle des vérificateurs (les sociétés d'audits et l'inspection du travail). Cependant même cette dernière tâche nécessite des ressources dont les ONG et les syndicats ne disposent pas.

On observe donc une prise de position relativement paradoxale, de la part des MSTN même sur le long terme. Il s’agit de la volonté de restaurer une vérification par les pouvoirs publics des pays à bas salaires (PABS) et en même temps celle de privatiser le système de régulation par la vérification et par la sanction, afin de le démocratiser et de le rendre plus transparent. Quel que soit le mode de vérification et de sanction qui sera mise en oeuvre, sa privatisation comporte le risque de laisser aux seuls acteurs économiques privés (les sociétés d'audit) la charge de la vérification, voire de la sanction des questions liées au travail  (Apokavi , 2001). Or  les sociétés d’audit manquent d'indépendance au plan économique puisqu'elles sont rémunérées par ceux qu'elles jugent. Cela représente donc un obstacle majeur à  une vérification indépendante, c’est pourquoi à long terme seul les pouvoirs publics disposent des caractéristiques pour réaliser une vérification véritablement indépendante. Le fait de stipuler que le vérification doit être indépendante pour être fiable n’est pas une condition suffisante, faut-il encore définir les critères de l’indépendance. En effet il ne suffit pas d’affirmer que l’organisme n’appartient pas à l’entreprise, c’est à dire qu’il détient un statut différencié et des ressources économiques indépendantes, ou encore qu’il ne travaille que pour celle-ci. Nous présentons donc certains critères sans prétendre à l’exhaustivité sur la question. Les critères de renforcement de l’indépendance de la vérification sont notamment:

1- La séparation des pouvoirs grâce à une séparation entre les régulateurs disposant du pouvoir d’orientation, de la vérification et de la sanction d'une part et grâce au financement (si le financement de l’un dépend du financement de l’autre il y a des risques de perte d’indépendance).

2- L’indépendance économique grâce à des systèmes de financements suffisants et surtout indépendants (indirects) qui permettent de dissocier le service et la rémunération, soit par un financement par les pouvoirs publics nationaux ou internationaux a) des sociétés d’audits privées (qui deviennent de fait para-publique ou b) de l’inspection du travail nationale ou internationale.

Par conséquent seul un système de vérification par un organisme public possède potentiellement les deux conditions qui sont: indépendance et action à large échelle. Même si actuellement les pouvoirs publics manquent parfois d’indépendance lorsqu’ils sont inféodés aux acteurs économiques dominants ou plus ou moins corrompus. Les ONG et les syndicats s’approchent quelque peu des critères d’indépendance minimum, mais ils ne peuvent exercer une vérification indépendante réelle sur une large échelle en l’absence de financement conséquent. En effet les vérifications des  codes de conduite et la certification d’entreprise sont financées par les entreprises elles-mêmes. Les organismes de vérification des labels doivent pouvoir se financer grâce au seuls consommateurs pour être indépendants des entreprises vérifiées. Or le financement réalisé sur la base du seul surcoût reposant sur le produit limite la viabilité du dispositif (aucun organisme de labelisation ne s’autofinance actuellement avec cette seule activité). De plus la concurrence entre organismes de labelisation renforce les difficultés pour atteindre le seuil de rentabilité et tend à limiter fiabilité des audits (l’accroissement de la rigueur de l’audit augmente son temps et donc son coût). Même les organismes de notation (agences de rating) qui ne sont financés qu’indirectement que par des investisseurs sont sujets à une perte d’indépendance. En effet l’investissement des actionnaires au sein d’une multitude entreprises susceptibles d’être vérifiées, étant si vaste, varié, complexe et mouvant, que l’indépendance n’est jamais garantie avec certitude.

 Les organismes privés ne peuvent donc être indépendants de leurs sources de financement. Par conséquent ils ne seront jamais véritablement indépendants. L’objectif des MSTN est une régulation du travail par des pouvoirs publics démocratisés. La vérification par les pouvoirs publics est la seule qui possède les critères minimums d’efficacité et (surtout par l’indépendance) à terme. C’est pourquoi nous pouvons considérer que leurs objectifs sont cohérents.

LES CONFLITS AUTOUR DE LA régulation par la sanction et l’incitation

Nous avons observé qu’un des objectifs des MSTN consistait à remédier par le biais des  codes de conduite et des labels,  aux carences de régulation publique en matière de norme, mais ils souhaitent aussi à palier le manque de régulation judiciaire national et international décrite notamment par (Nizery, 1999 : 67). Cependant ils ne permettent qu’une régulation essentiellement incitative, faute de disposer d’un pouvoir de régulation fortement contraignant. Actuellement les seuls dispositifs dont disposent les acteurs privés concernant la régulation par l’incitation où la sanction faible des normes sociales sont la non-délivrance du label, la communication vers l’opinion de la non-application du code (organismes de notation, campagne médiatique...), ou encore le boycott. Les cabinets d’audit de leur côté ne disposent comme moyen d'incitation que de la non-délivrance de la certification. Or on observe que ces différentes méthodes d’incitation privée, sont relativement peu efficaces actuellement, dans la mesure ou la chaîne de causalité est trop longue et peu puissante. Elle repose sur l’information suffisante des acheteurs (consommateurs, bureaux d’achats...), puis d’une régulation par l’achat sanction (achat d’un autre produit). Or même lors de puissantes campagnes de boycott, les résultats ne sont pas toujours très probants. Mais surtout ils peuvent parfois aboutir aux résultats inverses, si les salariés concernés se voient finalement privés de leurs emplois parce que l’entreprise subit des pertes économiques trop importantes.

Chacun des acteurs revendique sa place au sein des instances de régulation par la sanction ou l’incitation en fonction de la nature de la légitimité qui lui est propre. A la différence d’autres acteurs les mouvements sociaux disposent principalement des instruments de régulation que sont par ordre de contrainte décroissante l’appel au boycott, la campagne d’opinion ou de dénonciation, la labelisation, la notation ou la certification. Nous pouvons donc observer que les solutions sont nombreuses en matière de régulation incitative et qu’au-delà des solutions techniques il s’agit de stratégie et d’orientation politique.  

Les normes d’assurances de la qualité technique ou sociale permettent d’obtenir une certification (Igalens, 1994). Ces normes reposent donc sur des contrôles exercés pour la plupart à posteriori, ils sont donc exposés à d’éventuelles fraudes par manipulations des relevés ou des témoignages. De plus le risque des normes de vérification des NFTdu type SA 8000 (CEPAA 1998) qui s’apparentent aux systèmes d’assurances qualité des normes ISO par exemple réside dans le fait:     

- Qu’elles se centrent plus sur les procédures que sur la réalité de la mise en oeuvre des NFT.

- Que le respect de certaines, s’effectue parfois paradoxalement  aux détriments des conditions de travail, (surtout concernant les normes relatives à l’hygiène et la sécurité) (Laric, 2001: 87).

- Qu’en cherchant à créer des syndicats et en développant leur participation cela conduise à les contrôler un peu plus, à l’instar de certaines dérives de la qualité totale décrites par Jouslin De Noray (1999).

La décision de certification d’une unité de production est relativement subjective. Elle dépend notamment du type de normes, du référentiel utilisé, du choix de la pondération des indicateurs, de l’interprétation qui en est faite, du niveau d’exigence des certificateurs...C’est pourquoi les ONG et les syndicats tel le collectif ESE souhaitent prendre part aux différentes instances de régulation par la sanction ou l’incitation privée (notation, certification, labellisation) et publique (inspection du travail), dans le cadre de comités paritaires de certification (ou de forum multipartites) composés éventuellement d’acteurs suivants: associations civiques, syndicats, pouvoirs publics). Cependant la régulation par l’incitation et la sanction (faible et forte) exercée par les acteurs privés suppose une indépendance économique. Or à grande échelle, comme pour la régulation par la vérification, cela nécessite des fonds suffisants dont seuls pouvoirs publics disposent. Par conséquent si à une échelle expérimentale, ou épisodiquement les acteurs privés peuvent siéger dans les organismes publics exerçant des sanctions ou des incitations, ils ne peuvent le faire à une vaste échelle. En effet il s’avère déjà difficile pour une ONG ou un syndicat de participer aux seules régulations de l’orientation qui sont moins nombreuses (élaboration et vote d’une norme, d’une règle, d’une procédure...), car cela suppose du temps, donc un personnel important et un coût important. Tandis que la régulation de l’orientation s’effectue au niveau macro (grande centralisation et peu de décision), la régulation par la vérification et la sanction se déroule à un niveau micro (grande décentralisation et beaucoup de décision). La vérification et la sanction nécessitent donc un temps encore plus important, car cela suppose de pouvoir participer à la régulation de chacune des milliers d’entreprises chaque année.

A long terme le collectif ESE et la CCC européenne notamment se prononcent pour une régulation par des pouvoirs publics démocratisés. Or actuellement la régulation incitative exercée par les ONG et les syndicats est une régulation par la sanction. D’une part car le rapport de force ne se révèle pas suffisant et d’autre part parce que la sanction si elle n’est pas indispensable, ne s’avère pas justifiée. En effet elle pourrait se retourner contre les travailleurs eux-mêmes en augmentant le chômage au sein d’une entreprise sanctionnée. Enfin la majorité des MSTN qui militent pour la mise en oeuvre des  codes de conduite sont  favorables aux sanctions publiques liées aux commerces en particulier. Mais si et seulement on ne relève pas de risque de protectionnisme déguisé. Dans le cas contraire, les MSTN préfèrent que la régulation se limite à l’incitation, qu’elle soit d’ordre publique (SPG en Europe ou aux Etats Unis) ou privé (non-délivrance du label, information des consommateurs et éventuellement appel au boycott, en ultime recours).

Notons que le SPG qui a été mise en oeuvre aux Etats Unis dans les années 80 s’est révélé relativement efficace (Harvey, 1995 : 74) et conjugue en effet une régulation incitative et une régulation par la sanction non protectionniste (les pays à bas salaires subissent une taxation en cas d'infraction mais ne sont pas pénalisés par rapport aux pays riches qui sont tous taxés). Si un tel dispositif d’incitation publique était mis en oeuvre, seule la régulation par la vérification (certification d’entreprise) resterait utile. Alors la régulation par l’incitation exercée par les citoyens avec les labels deviendrait superflue. Cependant l'orientation politique dominante actuellement à l'OMC repose sur la levée des obstacles au commerce. C'est pourquoi les clauses sociales globales (types SPG) sont de moins en moins d'actualité. De même les codes de conduite ne sont pas protectionnistes, tant qu’ils s’adressent aux ETN qui disposent de larges capacités de financières pour palier l’éventuel surcoût dû au respect des NFT. Cependant certains considèrent que les codes de conduite sont initiés par des ONG des pays les plus industrialisés (PPI)  et que cela peut aboutir à des formes d’ingérence. Si celles-ci  conduisent à une amélioration de la situation on pourra parler "d'ingérence constructive et dans le cas contraire "d'ingérence destructive" ou au mieux d’ingérence inutile. Après une dizaine d'années de mise en oeuvre encore relativement expérimentale, il semble que cette ingérence soit pour l'instant bénéfique pour les travailleurs. Mais il s'agit d'observer à plus long terme leurs situations pour en évaluer les résultats à plus longue échéance sur l'ensemble de la régulation du travail dans les pays à bas salaires et même dans les pays les plus industrialisés.

Le Global compact ET LA REGULATION ETHIQUE  par L'ONU

La création du Global Compact par l’ONU illustre cette volonté d’une approche éthique fondée sur la régulation privée au plan international. Le Global Compact a été lancé par Kofi Annan, Secrétaire Général des Nations Unies, au cours du forum de Davos le 31 janvier 1999. “Ce pacte présente 9 principes destinés à “protéger les droits de l’homme, des travailleurs et de l’environnement des excès de l’économie et des pratiques des entreprises” (ONU, 2000). Le Global Compact étant une forme de  code de conduite élaboré par les pouvoirs publics internationaux. Les ETN qui l’adoptent s’engagent volontairement à le respecter, mais il n’est prévu de dispositif de vérification, ni de sanction. C’est pourquoi trois hypothèses sont envisageables pour expliquer la stratégie de l’ONU :

1-S'agit-il d'une stratégique  sincère  de l’ONU due à une erreur d’analyse? Soit l’ONU estime que les organismes d’audit privés seront à terme en capacité d’assurer un contrôle (vérification et sanction) efficace et fiable. Alors dans ce cas l’initiative du global compact, manifeste une volonté sincère de favoriser un développement de la régulation autonome privée.  D’une part cela représente une orientation de politique économique très spécifique. Mais d’autre part cela transforme la nature même des organisations internationales publiques qui deviennent des partenaires des entreprises privés plutôt que des autorités de régulation au service du peuple et de l’intérêt général.

2 - Si l’ONU estime que les codes de conduite ne peuvent être contrôlés de manière fiable par les organismes privés et alors en lançant le Global Compact elle mène une stratégie d’affaiblissement de la régulation par les pouvoirs publics. De plus même si les ETN ne tiennent pas leur engagement, elles bénéficient néanmoins d’un “blue wash” de l’ONU” à peu de frais. Or ce décalage entre les discours et la pratique nuit à la crédibilité et à l’image des organisations internationales publiques et en particulier de l’ONU.

3 - Une autre hypothèse consiste à penser que l’ONU entreprend une stratégie “des petits pas” avec le Global Compact. C’est à dire qu’elle introduit progressivement l’idée qu’une régulation des ETN s’avère nécessaire par les organisations internationales publiques.  Actuellement elle se limite à l’incitation faible, mais à moyen terme elle pourrait changer de nature et se fonder sur la sanction (clause sociale) ou l’incitation forte (Système de préférence généralisé (SPG)) par les organisations internationales publiques. C’est l’hypothèse suivie par la porte-parole de la Clean Clothes Campaing (CCC) européenne, Ineke Zeldenrust (12-2001). Celle-ci estime que l’initiative du Global Compact est trop limitée, mais dans la mesure ou “il n’y a pas actuellement de contrôle des  codes de conduite, on ne peut pas considérer qu’il y a abandon” de l’ONU concernant la régulation par la sanction ou l’incitation forte. Les hypothèses 1 et 2 illustrent donc une situation ou le développement des  codes de conduite à une échelle internationale parait néfaste pour la mise en oeuvre des NFT. En effet elle favorise le développement d’une régulation des NFT, par les acteurs privés. Or ceux-ci ne disposent pas de la légitimité et des capacités suffisantes pour y parvenir véritablement.

En fait on observe que le résultat  de l’action des  codes de conduite dépend notamment de la situation sociale nationale. En effet la mise en oeuvre des NFT, la régulation par la sanction ou la vérification, face à un Etat faible, inefficace ou corrompu, la régulation par les ONG et les syndicats peut être utile  de ce point de vue et la vérification par les acteurs économiques parfois efficace. Mais dans le contexte d’un Etat fort, organisé qui applique les NFT, alors la régulation par les ONG et les syndicats est moins utile, voire néfaste si elle participe à la substitution des pouvoirs publics en le privatisant. Quant à la régulation par les acteurs économiques, elle n’est pas aussi indépendante que celle des pouvoirs publics.

C’est pourquoi à terme l’inspection du travail  doit plutôt être développée et être complétée par des organismes de vérification privés (acteurs économiques privés, associations civiques et de travailleurs) permettant de vérifier son efficacité et d’obtenir une évaluation indépendante. En ce qui concerne la régulation par l’orientation, les codes de conduite sont utiles dans les pays ou l’ensemble des NFT n'est pas signés et ratifiées. Cependant dans les pays ou le droit du travail est plus développés, cela peut conduire à restreindre sur les conventions collectives et le code du travail existant. C’est pourquoi dans les codes de conduite la mention précisant que le droit du travail existant doit être appliqué en plus des NFT reste indispensable.

Gouvernance globale CONTRE régulation INTERNATIONALE

A l'heure de la mondialisation néo-libérale, les ETN représentent une puissance toujours plus grande qui influence les politiques des Etats, en particulier ceux des PABS. Or comme le rappelle Merrien, dans l’histoire européenne notamment, les avancées sociales ayant permis l’édification de l’Etat-providence ont été conquises au prix de dures luttes syndicales et po

 Thierry Brugvin

 CRESP (IRIS)/LASA

thierry.brugvin@free.fr

Sociologue

LA PRIVATISATION DE

LA REGULATION DU DEVELOPPEMENT DURABLE

Certains mouvements sociaux transnationaux (MSTN) militent pour le respect des normes sociales et environnementales en particulier dans les pays à bas salaires. Ils développent pour cela de nouveaux instruments, des labels et des codes de conduites. Ces mouvements sociaux transnationaux cherchent au travers ces derniers à renforcer la régulation sociale, environnementale et sa démocratisation au plan international. Mais leur utilisation peut entraîner aussi une privatisation de la régulation, relevant d’une gouvernance de nature néo-libérale, notamment avec la création du Global Compact. Or ce mode de régulation s’avère contraire à leur objectif à long terme : une régulation sociale encadrée par des pouvoirs publics démocratisés.

                                          MOTS CLES :

Mouvements sociaux, régulation, gouvernance, privatisation, code de conduite, labels, Global Compact.

INTRODUCTION

Les échecs de la mise en oeuvre des clauses sociales et environnementales par les organisations internationales publiques ont poussé des ONG et à des syndicats appartenant à des collectifs telle la European Clean Clothes Campaign (CCC), le WWF ou Greenpeace à développer des moyens d’actions concrets. Il s’agit en particulier des codes de conduites et des labels sociaux et environnementaux qui sont à leur portée et qui ne relèvent pas seulement de la revendication. Mais à l’origine les codes de conduites n’étaient pas des instruments provenant des ONG et des syndicats, mais des entreprises transnationales (ETN). A la suite des actions de boycott, les codes de conduites (CDC) se sont véritablement développés dans les années 80, 90, sous la pression des ONG. Les codes de conduite sont des instruments dont l’adoption est volontaire et non contraignante par lesquels une organisation (généralement une société transnationale ou un acteur de la grande distribution) s’engage à respecter certaines règles. Dans le cas présent il s’agit généralement des normes fondamentales de travail, dans le secteur textile-habillement-cuir (THC) et des normes environnementales. Mais de très nombreux secteurs sont aussi concernés. Ces instruments offrent avec d’autres aux ONG et aux syndicats un moyen de remédier en partie à la carence de la régulation judiciaire du travail au plan international. En particulier les échecs répétés de mise en  oeuvre d’une clause sociale dans les relations commerciales qui sont dues en particulier aux risques de protectionnisme déguisé. C’est à travers la convergence de plusieurs courants et types d’action: la normalisation technique (les systèmes d’assurances de la qualité), le droit positif du travail et la soft law, les clauses sociales les boycotts et l’éthique d’entreprise (ou la responsabilité sociale des entreprises) que se sont construits historiquement les codes de conduite.

 Nous faisons l’hypothèse que la privatisation de la régulation des normes sociales et environnementales entraîne des dérives (manque d’indépendance, manque de légitimité…) qui nuisent à un développement durable. Pour le démontrer nous présenterons tout d’abord la régulation par la production de normes et les limites de leur vérification. Puis, nous examinerons les enjeux de la lutte entre le pouvoir de la « communication marketing » des entreprises et la « communication dénonciatrice » des mouvements sociaux. Enfin, à travers l’exemple du Global Compact de l’ONU, nous verrons comme la « gouvernance globale » des normes sociales et environnementales est mis en œuvre au sein des organisations publiques internationales.

Les conflits autour de la régulation PAR LA PRODUCTION DE NORMES

Vers une régulation participative des normes sociales et environnementales

Afin de pouvoir analyser de manière à la fois fine et claire l’action des différents codes et des acteurs qui interviennent dans la transformation des conditions de travail, il est nécessaire de définir le concept de régulation des relations industrielles, qui diffère de celui de la régulation en économie. Nous la définirons comme la décision de créer ou la décision d’appliquer des règles, des normes ou des principes, par des acteurs ou des institutions dont “l’action subit les pressions et les contraintes des structures historiques, mais qui ne sont pas déterminées mécaniquement”. Cox définissant les structures historiques comme une configuration particulière de trois forces fondamentales : forces des idées, forces des institutions (composées notamment des forces sociales) et forces matérielles (Cox, 1996 : 97). Ainsi la co-régulation sociale (le travail étant une composante du social) implique une régulation entre deux ou trois des acteurs que sont les pouvoirs publics, les entreprises privées, les ONG et les syndicats.

Certaines ONG comme celles appartenant à la CCC européenne exercent en plus une régulation par l'orientation et par l'incitation, grâce à des actions participatives mais aussi revendicatives. Elles cherchent en effet à compenser les “carences” de l’activité judiciaire de certains pouvoirs publics nationaux et internationaux et de certaines inspections du travail. Par ailleurs une des caractéristiques principales des orientations prises par les mouvements sociaux transnationaux (MSTN) consacrés aux codes de conduite et aux labels, s’apparente à la volonté d’introduire une participation des ONG et des syndicats privés à tous les niveaux des trois pouvoirs de la régulation. Dans un premier temps, il s’agit de compenser les carences des pouvoirs publiques, mais à long terme il s’agit d’instaurer un vaste mouvement de démocratisation des instances de régulation du travail. Cependant en introduisant une participation des acteurs privés (représentants des entreprises et  ONG et syndicats), cela comporte le risque d’une privatisation de l'inspection du travail. Cela profiterait aux acteurs économiques privés qui manquent d'indépendance économique et cela risque donc de profiter aux intérêts particuliers au détriment de l'intérêt général. Pour les néo-gramsciens tel Cox (1987), c'est essentiellement la société civile qui détient l'hégémonie politique et idéologique. C'est pourquoi les mouvements sociaux transnationaux ne se limitent pas à des régulations par la vérification et l’incitation mais tentent d'exercer leurs actions aussi au niveau idéologique à travers des campagnes en direction de l'opinion publique prioritairement. Ce qui s’inscrit dans la régulation de l'orientation sociétale et normative.

Les conflits de légitimité  entre  les acteurs de la régulation

Des acteurs nouveaux et anciens prennent part à la régulation du travail au travers des codes de conduite, des labels et de la certification. Or en ce qui concerne la légitimité des différents acteurs et des modes de régulation on relève donc des conflits portant sur:      

- La légitimité élective (des pouvoirs publics dirigés par les élus) contre la légitimité par la participation (ONG et syndicats et acteurs économiques privés).

- La légitimité des acteurs dépendants économiquement (acteurs économiques privés) contre ceux plus indépendants économiquement (pouvoirs publics, ONG et syndicats).

- La forte légitimité morale des ONG (Cutler 1999) et des syndicats contre celles moins fortes des acteurs économiques. La légitimité morale des pouvoirs publics se situe entre les deux groupes mais varie en fonction des pays et des organisations. De plus ces derniers sont parfois accusés de servir leurs propres intérêts ou ceux des classes économiques dominantes.

Les différents acteurs se disputent la légitimité de la régulation au sein de chacun des trois pouvoirs de régulation.  Ces trois catégories d’acteurs tentent de légitimer leurs actions aux yeux des deux autres mais aussi de l’opinion publique. Ils cherchent notamment à la démocratiser mais y parviennent-ils vraiment? On observe donc des conflits ou des complémentarités entre ces différentes formes de légitimité : légitimité élective / participative, légitimité élective / morale et légitimité participative / indépendance économique qui permet de renforcer la démocratisation de la régulation du travail.

Variétés des formes et des acteurs de la régulation normative

La production de normes prend des formes diverses. “Dans la conception régalienne de l’Etat il y a deux niveaux d’écriture du droit (...) : d’une part celui de la loi qui est le niveau du délibéré et de l’unilatéral, où s’exprime l’intérêt général; d’autre part, celui du contrat qui est le niveau du négocié, du bilatéral, où s’exprime les intérêts particuliers” (Supiot, 2002). En d’autre terme il s’agit d’un côté du droit positif, de l’autre de la “soft law”. Mais parfois aussi de formes hybrides combinant les deux telles les conventions collectives et certains codes de conduites qui se composent des conventions de l’OIT. C'est pourquoi chaque type d’acteurs développe de manière privilégiée un certain type de norme.  Cependant la forme de la norme, sa nature (soft law, droit positif) ont des conséquences importantes. Le pouvoir de produire la norme permet d'une part de modifier la répartition du pouvoir entre les acteurs de la vérification et  ceux de la sanction, d'autre part de contribuer à l'orientation du “pouvoir politique et idéologique hégémonique” (Cox : 1987).

LES LIMITES DE LA REGULATION PRIVEE PAR LES LABELS ENVIRONNEMENTAUX ET LES CODES DE CONDUITE

Les labels forestiers ont été mis en oeuvre par les entreprises transnationales et la grande distribution avant les labels sociaux, et les labels équitables. Il est fort instructif d'en observer les résultats  en matière de protection de la forêt. Ils nous permettent d'observer les  limites de la régulation privée des normes sociales et environnementales.

Les limites des labels forestiers face au label FSC

Parmi, les organisations visant à protéger la forêt, il y a en particulier, la Forest Stewardship Council (FSC). C’est une organisation de nature associative regroupant à la fois des ONG et des entreprises privées. Seules deux organisations françaises sont membres du FSC, l'une d'elle est le WWWF français (FSC, 2007). Greenpeace n'en n'est pas membre mais la soutien. Le label FSC a été créé en 1993, attestant que la gestion forestière respecte dix critères sociaux, environnementaux et économiques  responsables. En 2001, Fern, un collectif international d'associations écologistes (dont Greenpeace International, WWF-France) a publié un rapport "derrière le label" (2001), portant en particulier sur la qualité des labels de gestion de la forêt. Ce rapport concluait que les labels forestiers autres que FSC étaient tous insuffisants et que seul celui-ci offrait des garanties d'une certification fiable, au plan du référentiel, du cahier des charges et des pratiques de certification sur le terrain (Greenpeace, 2001). La même année, en 2001 ; sur la base de ce rapport, une cinquantaine d’ONG internationales dont les Amis de la Terre, France ont fait une déclaration conjointe afin d'affirmer quelles soutenaient ces conclusions.

Après avoir dénoncé les limites des labesl forestiers SFI, PEFC et CSA, le large panel d'ONG internationales, dont Greenpeace, a ensuite fait la promotion du label FSC, censé être plus performant. Elles croyaient que celui-ci pouvait répondre aux carences des précédents. Si le référentiel FSC est plus exigeant que ces prédécesseurs, cela ne suffit pas à préserver l'environnement. Le label FSC, s'inscrit dans le même système de régulation privé fondé sur une absence de financement indépendant des auditeurs et des certificateurs. C'est pourquoi les abus, le manque de fiabilité des certifications, dénoncées par les ONG écologistes se reproduisent à présent avec la certification FSC.

De nombreuses entreprises certifiées FSC mises en cause

Bien que l'éco-certification FSC soit une des plus réputées, on observe qu'il certifie des entreprises qui ne le méritent pas. Ainsi Depuis 2003, la société brésilienne Aracruz Celulose  est certifiée FSC.  Or selon le Mouvement Mondial pour les forêts tropicales en 2003,  "Aracruz a payé 610 millions USD à Klabin pour les installations de production de pâte de Riocell à Rio Grande do Sul. L'usine produisant 400 000 tonnes par an et les 40 000 hectares de plantations d'eucalyptus (...). Ses plantations d'Esp’rito Santo se trouvent dans des terres qui appartiennent aux peuples indigènes Tupinikim et Guarani. Aracruz fait des recherches sur les arbres génétiquement modifiés. Les travailleurs de ses plantations subissent des mauvaises conditions de travail (...). Les plantations ont asséché les cours d'eau. De surcroit, en janvier 2006 Aracruz s'est impliquée en une violente action policière dans le but d'expulser les habitants de deux villages que les Tupinikim et les Guarani avaient rebâtis sur des terres qu'ils avaient reprises à Aracruz" (WRM, 2006). Par conséquent les normes sociales et environnementales ne sont pas toutes respectées et malgré cela la certification FSC a été délivrée par l'auditeur. Certifier une telle enteprise a une forte portée politique, car cela aboutit à légitimer les pratiques d'Aracruz et à désavouer les mouvements sociaux, tels VRM qui sont en lutte contre Aracruz depuis plusieurs années.

D’autres exemples :deux grandes entreprises nationales de plantation d’arbres (FYMNSA et COFUSA), une entreprise finlandaise (Botnia-UPM/Kymmene) et une autre espagnole (Ence-Eufores) ont reçu la certification du FSC (Forest Stewardship Council) délivrée par les deux sociétés d'audit SGS et SmartWood. Pourtant, une étude menée en 2006, en Uruguay, par Ricardo Carrere, montre que la certification FSC est abusive en ce qui concerne ces deux entreprises. Les conclusions de cette étude sont les suivantes: ces grandes monocultures certifiées sont en train de déséquilibrer le principal écosystème du pays (faune des sols, flore, eau...) (Carrere, 2006).

 Même constatation au Cameroun, ou l’association Survie estime que les forêts primaires auront disparu d’ici 2015 environ, si on continue à les exploiter de manière aussi intensive (Caminade, 2000).  Déjà depuis, 1993, dans la région autour de Dimako (Cameroun), où la SFID (Filliale de Rougier) a exploité la forêt dans le passé, le Moabi a  disparu  (Verhagen H & C Enthoven, 1993 : 5-6). Début 2006, en Afrique centrale, une concession forestière du sud du Cameroun exploitée par la société Wijma, filiale du groupe hollandais Koninklijke Houthandel G. Wijma & Zonen B.V. in Kampen s'est vue attribué le certificat FSC par la société d'audit française Eurocertifor, suite à un audit l'audit du 10 décembre 2005.

Or en février 2006, après la certification, l'ONG forest People Programme dénonce le fait que des conflits persistent entre Wijma et les communautés locales sur les limites entre la concession et les forêts communautaires. Certains critères du référentiel FSC ne sont pas respectés, comme la fermeture des pistes sur les parcelles déjà exploitées afin de prévenir le sciage sauvage,et du bois a été coupé et abandonné sur place ce qui s'assimile à de la coupe illégale (Forest People Programme, 2006).

L'ONG camerounaise Centre pour l’Environnement et le Développement (CED),  Greenpeace et les Amis de la terre-France, remettent elles aussi en cause le certificat FSC attribué début 2006. Le 24 mai 2006, des contrôleurs forestiers et l'ONG CED,  avaient relevé deux infractions sur la concession de Wijma certifiée FSC. Wijma a minoré les volumes de bois exploités dans ses déclarations à l’administration et abandonné du bois non-enregistré en forêt. Le dernier rapport de l'ONG CED mentionne pourtant que ces deux infractions sont une pratique illégale en hausse et peuvent « causer des manques à gagner pour l’Etat camerounais de plusieurs centaines de millions de francs CFA par an ». Pour Samuel Nguiffo, secrétaire général de l'ONG camerounaise CED: «voilà bientôt un an que Wijma vend du bois avec le label FSC, alors qu’il ne le mérite pas ». (WWO, 2006) . En 2000, les dirigeants de l’entreprise Bolloré se sont entretenus avec le WWF et Tropenbos (le programme néerlandais de recherche sur la forêt tropicale), afin d'obtenir une certification du Conseil de gestion durable des forêts (FSC) pour les concessions de la HFC et de la SIBAF (Forests Monitor, 2001). Ainsi, en 2007, Bolloré Paper est devenu le premier et l’unique fabricant de papier mince certifié FSC au monde (Bolloré, 2007). Il est possible que cette gamme de papiers réponde effectivement aux normes du FSC, dans un secteur très circonscrit de l’exploitation des forêts. Cependant, au sein d’une même entreprise de production de papier, il paraît difficile de parvenir à différencier les agrumes provenant d’une zone d’exploitation certifiée d'une autre qui ne l'est pas. Si la certification FSC de Bolloré n'est actuellement pas mise en cause, ses pratiques depuis de nombreuses années sont pourtant loin de respecter le développement durable (Caminade, 2000).

On observe une concurrence entre le Pan European Forest Council (PEFC) et le FSC, dans la bataille de la reconnaissance internationale et des parts de marché (Bass, 2001). Or cela n’est pas favorable à un relèvement du niveau de la certification. En effet il est plus aisé d’obtenir une certification avec une norme peu exigeante et des auditeurs conciliants parce qu’ils ont besoin de nouveaux clients.

Bien que le label FSC, soit considéré comme le plus fiable par certaines ONG telles le WWF, ou Greenpeace,  on observe que cette forme de régulation privée n’obtient pas non plus de résultats satisfaisants.  Les ONG tels les amis de la Terre ou Greenpeace, ont soutenu le développement du label FSC, comme étant la meilleure solution contre la déforestation, puis maintenant elles en dénoncent les limites. Mais le problème ne relève pas seulement de ce label FSC. Les limites de ce dernier rejoignent celles des dispositifs fondés sur la norme privée (ou technique): des référentiels trop vagues et surtout un manque d'indépendance financière des sociétés d'audits.

Des codes de conduites impuissants contre la précarité des travailleurs

Nous pouvons observer les mêmes limites concernant les codes de conduite, les labels sociaux et équitable. Le cas de l'entreprise transnationale (ETN) Nestlé est emblématique du long développement des codes de conduite et de leur aboutissement, le  Global Compact. En 1970, suite à une longue campagne contre Nestlé « Nestlé tue les bébés », l’ONG suisse qui porte le nom, « La déclaration de Berne » (membre de la Clean Clothes Campaign Suisse) parvient à faire adopter un code de conduite à l’entreprise transnationale Nestlé. Dans ce dernier, elle s’engage à modifier ses pratiques, vis-à-vis des nouveau-nés, dans les pays du tiers-monde.

Quand à C&A, même  après l’adoption de son code de conduite en 1996, de nombreuses autres infractions aux normes fondamentales du travail, ont été relevées par l’association hollandaise Somo. Ce fut par exemple le cas au Zimbabwe, chez un des sous-traitants nommé Winfield Barlana en 1996 (CCC, 1998). Plusieurs sous-traitants de C&A ont aussi été épinglés à plusieurs reprises, en 1999, en Indonésie, selon l’ONG Transnational : les salariés travaillaient entre soixante-quatorze et quatre-vingts heures par semaine chez le sous-traitant Kolon Langgeng. De plus le droit syndical et d’association, l’interdiction du travail forcé et la discrimination au travail n’étaient pas respectées chez Kaoindah Citragarment et Kolon Langgeng factories (Transnational, 2003).

L’ETN Nestlé dispose de son propre code de conduite et son ex-PDG, Helmut Maucher, est un des principaux initiateurs du Global Compact. Cependant Nestlé  viole le code de conduite international sur les substituts au lait maternel. En 1998 elle a fait pression sur la direction de Tadaram, un sous-traitant thaïlandais, pour obtenir le licenciement de treize ouvriers ayant créé un syndicat dans l’usine et donc pour supprimer le syndicat. En 2001 les usines Nestlé emploient des prisonniers qui travaillent douze heures par jour, sept jours sur sept et subissent des décharges électriques causées par des machines insuffisamment sécurisées. En Colombie, en 2002, treize syndicalistes sont licenciés dans l’entreprise Tandaram. Or le syndicat des employés de Tandaram accuse Nestlé d’être complice de la disparition de sept autres syndicalistes (Balanya, 2003 : 420).

On observe donc que très souvent les codes de conduite ne sont pas appliqués, contrairement au discours affiché par les entreprises transnationales (ETN). Ce qui vient confirmer notre idée selon laquelle la mise en oeuvre des codes de conduite liée aux normes fondamentales du travail reste peu probante lorsque la régulation par la vérification et la sanction est exercée par les seuls acteurs privés.

De nombreuses entreprises certifiées (SA 8000, FSC, PEFC...), subissent de  sévères démentis concernant leur fiabilité. Ces mêmes entreprises détiennent parfois un label équitable (Max Havelaar), telles Levis, ou Nestlé, qui risque d'être lui aussi remis en cause. En effet, de nombreuses organisations labellisées Max Havelaar, sont à présent attaquées, car les prix et les conditions de travail ne sont pas équitables. Il s’agit notamment de Fédécocagua au Guatémala, Cosurcas en Colombie, UCIRI au Mexique, FACI et Coagrosol au Brésil,  (Jacquiau, 2006 : 342-384).

lES CONFLITS DANS LA RÉGULATION PAR la vérification et par l’incitation

Les limites de la vérification par les acteurs privés

La majorité des mouvements sociaux européens qui imagine et met en oeuvre la régulation du travail par la vérification ont une vision très pragmatique de la situation. Ils dissocient nettement leurs actions à court terme de nature privée (l’expérimentation de méthodologies de l’audit) et leurs objectifs à long terme consistant à développer une régulation publique de l’inspection du travail, mais qui soit démocratisée. Quel que soit l’un des trois niveaux d’où est initié la vérification: internationale, régionale ou nationale, les ONG et les syndicats souhaitent y participer à travers des modalités qui restent à négocier. Ils entendent au minimum pouvoir évaluer le travail des sociétés d'audit et l'inspection du travail du pays.

Cependant comme nous l’avons observé, si c’est acteurs font preuve d’adaptation aux différentes réalités nationales, ils courent le risque de se voir dépasser par les entreprises privées et certains représentants des pouvoirs publics nationaux et internationaux, qui y voient une opportunité pour privatiser la régulation publique en matière de vérification et de sanction.  Les moyens de réguler les conditions de travail au sein de l’entreprise s’avèrent souvent insuffisants et trop exclusivement dépendants des pouvoirs publics selon les mouvements sociaux transnationaux. Or les pouvoirs publics locaux et nationaux subissent la pression des organisations internationales publiques, de la concurrence des pays riches et pauvres. Ils sont parfois corrompus et ne s'avèrent jamais véritablement démocratique notamment parce que la participation des associations citoyennes est rarement développée.

Ces causes ont conduit au développement des codes de conduite et des organismes (ONG, sociétés d’audits) chargées de vérifier leur mise en oeuvre. La plupart des collectifs de la CCC prennent part à des expérimentations en matière de vérification. La plupart souhaitent à que les sociétés d’audit, les ONG et les syndicats développent cette activité à grande échelle. Or cette dernière nécessite des ressources humaines et financières dont ne disposent pas les ONG et les syndicats. C'est pourquoi ils semblent s'orienter plus vers un contrôle des vérificateurs (les sociétés d’audits et l’inspection du travail). Cependant même cette dernière tâche nécessite des ressources dont les ONG et les syndicats ne disposent pas non plus.

On observe donc une prise de position relativement paradoxale, de la part des mouvements sociaux transnationaux même sur le long terme. Il s’agit de la volonté de restaurer une vérification par les pouvoirs publics des pays à bas salaires et en même temps celle de privatiser le système de régulation par la vérification et par la sanction, afin de le démocratiser et de le rendre plus transparent. Quel que soit le mode de vérification et de sanction qui sera mise en oeuvre, sa privatisation comporte le risque de laisser aux seuls acteurs économiques privés (les sociétés d'audit) la charge de la vérification, voire de la sanction des questions liées au travail  (Apokavi : 2001). Or  les sociétés d’audit manquent d'indépendance au plan économique puisqu'elles sont rémunérées par ceux qu'elles jugent. Cela représente donc un obstacle majeur à  une vérification indépendante. Cela est apparu clairement depuis le scandale de l’affaire Enron dont la société d’audit privé Arthur Anderson était complice.

Par conséquent seul un système de vérification par un organisme public peut posséder potentiellement les deux conditions qui sont indépendance et action à large échelle.

 Le fait de stipuler que la vérification doit être indépendante pour être fiable n’est pas une condition suffisante, faut-il encore définir les critères de l’indépendance. En effet il ne suffit pas d’affirmer que l’organisme n’appartient pas à l’entreprise, c’est à dire qu’il détient un statut différencié et des ressources économiques indépendantes, ou encore qu’il ne travaille que pour celle-ci. Nous présentons donc certains critères sans prétendre à l’exhaustivité sur la question.

Les critères de renforcement de l’indépendance de la vérification sont d’une part une séparation des pouvoirs entre les régulateurs disposant du pouvoir d’orientation, de la vérification et de la sanction, au plan du financement (si le financement de l’un dépend du financement de l’autre il y a des risques de perte d’indépendance). D’autre part, une indépendance économique grâce à des systèmes de financements suffisants et surtout indépendants (indirects) qui permettent de dissocier le service et la rémunération, soit par un financement par les pouvoirs publics nationaux ou internationaux a) des sociétés d’audits privées (qui deviennent de fait parapublique ou b) de l’inspection du travail nationale ou internationale.

Par conséquent seul un système de vérification par un organisme public peut posséder potentiellement les deux conditions qui sont indépendance et action à large échelle. Cependant, actuellement les pouvoirs publics manquent parfois d’indépendance lorsqu’ils sont inféodés aux acteurs économiques dominants ou plus ou moins corrompus. Les ONG et les syndicats s’approchent quelque peu des critères d’indépendance minimum, mais ils ne peuvent exercer une vérification indépendante réelle sur une large échelle en l’absence de financement conséquent. En effet les vérifications des codes de conduite et la certification d’entreprise sont financées par les entreprises elles-mêmes. Les organismes de vérification des labels doivent pouvoir se financer grâce aux seuls consommateurs pour être indépendants des entreprises vérifiées. Or le financement réalisé sur la base du seul surcoût reposant sur le produit limite la viabilité du dispositif (aucun organisme de labellisation ne s’autofinance actuellement avec cette seule activité). De plus la concurrence entre organismes de labellisation renforce les difficultés pour atteindre le seuil de rentabilité et tend à limiter fiabilité des audits (l’accroissement de la rigueur de l’audit augmente son temps et donc son coût). Même les organismes de notation (agences de rating) qui ne sont financés qu’indirectement que par des investisseurs sont sujets à une perte d’indépendance. En effet l’investissement des actionnaires au sein d’une multitude entreprises susceptibles d’être vérifiées, étant si vaste, varié, complexe et mouvant, que l’indépendance n’est jamais garantie avec certitude.

Régulation incitative ou régulation par la sanction  forte?

A long terme le collectif ESE et la CCC européenne notamment se prononcent pour une régulation par des pouvoirs publics démocratisés. Or actuellement la régulation incitative exercée par les ONG et les syndicats est une régulation par la sanction. D’une part car le rapport de force ne se révèle pas suffisant et d’autre part parce que la sanction si elle n’est pas indispensable, ne s’avère pas justifiée. En effet elle pourrait se retourner contre les travailleurs eux-mêmes en augmentant le chômage au sein d’une entreprise sanctionnée. Enfin la majorité des mouvements sociaux transnationaux qui militent pour la mise en oeuvre des codes de conduite sont  favorables aux sanctions publiques liées aux commerces en particulier. Mais si et seulement on ne relève pas de risque de protectionnisme déguisé. Dans le cas contraire, les mouvements sociaux transnationaux préfèrent que la régulation se limite à l’incitation, qu’elle soit d’ordre publique (SPG en Europe ou aux Etats Unis) ou privé (non délivrance du label, information des consommateurs et éventuellement appel au boycott, en ultime recours).

Notons que le SPG qui a été mise en oeuvre aux Etats Unis dans les années 80 s’est révélé relativement efficace (Harvey 1995 : 74) et conjugue en effet une régulation incitative et une régulation par la sanction non protectionniste (les pays à bas salaire subissent une taxation en cas d'infraction mais ne sont pas pénalisés par rapport aux pays riches qui sont tous taxés). Si un tel dispositif d’incitation publique était mis en oeuvre, seule la régulation par la vérification (certification d’entreprise) resterait utile. Alors la régulation par l’incitation exercée par les citoyens avec les labels deviendrait superflue. Cependant l'orientation politique dominante actuellement à l'OMC repose sur la levée des obstacles au commerce. C'est pourquoi les clauses sociales globales (types SPG) sont de moins en moins d'actualité. De même les codes de conduite ne sont pas protectionnistes, tant qu’ils s’adressent aux ETN qui disposent de larges capacités de financières pour palier l’éventuel surcoût dû au respect des normes sociales et environnementales.

LA COMMUNICATIOIN MARKETING ET LE POUVOIR PROCEDURAL DOMINERONT-ELLES LA COMMUNICATION REVENDICATIVE ?

Fiabilité des labels: Logique procédurale contre logique  de communication marketing

Les campagnes de dénonciation des mouvements sociaux se heurtent aux campagnes de communication et de relations publiques des entreprises qui s'appuient sur une expertise et des ressources financières largement plus conséquentes. Les relations publiques sont ainsi qualifiées dans les années 1920 "d'industrie du consentement" (Richter, 2004 : 149). Les relations publiques des entreprises sont, selon Harold D. Laswell, un de ses théoriciens, "la découverte que la propagande est moins coûteuse que la violence, la corruption, et autres techniques de contrôle" (Laswell, 1935: 524). Nous qualifierons pour notre part, de communication marketing, les pratiques de communication des entreprises qui visent à organiser le consentement du public, en s'appuyant sur des campagnes publicitaires, le packaging des produits et les relations publiques pour atteindre leurs fins, c'est à dire la maximisation de leur profit.

La labellisation par Max Havelaar concernant les produits d'ETN,  a d'ailleurs suscité une vive opposition, au sein de certains membres de FLO. Ainsi, le Faire Trade Transfer Italie estime que "le développement du commerce équitable ne devrait pas impliquer des entreprises sous le coup de campagnes internationales de boycott, comme c'est le cas pour Nestlé" (Jacquiau, 2006 : 156).

Cependant, même en cherchant à appliquer un tel principe, une entreprise labellisée pour un produit spécifique, peut quelques mois plus tard subir des boycotts sur d'autres produits ou unités de production. On constate donc à quel point les labels (ou logo) sont l'objet d'un enjeu  au plan marketing, des relations publiques d'entreprise (Richter, 2004 : 151)  de l'image et du politique. Or la question marketing doit être dissociée de celle de la vérification. Bien que cela relève de deux processus différents, il y a des liens dangereux qui les unissent qui nuisent à la transparence, donc à la démocratie économique. Un mauvais résultat au plan juridique pouvant  ensuite être compensé par une action de nature marketing et un bon plan de communication. C'est déjà le cas actuellement pour les grandes ETN, telles Nike ou C&A qui sont fréquemment attaquées (CCC, 1996), ou encore de Max Havelaar (Jacquiau, 2006). Alors est-ce aux ONG, telle Max Havelaar, de redorer illégitimement l'image des ETN à peu de frais? Finalement la régulation privée des normes sociales et environnementales repose sur une lutte entre le pouvoir technico-juridique et le pouvoir communicationnel au sein des arènes de l'espace public. On peut supposer qu'à long terme c'est donc deux logiques qui vont venir s'affronter, la logique technico-juridique  fondée sur la fiabilité des procédures qualités, les normes ISO, la certification, sur les procédures de vérification telle que la décrit Mispelblaum (1999), contre le pouvoir communicationnel au sein de la démocratie, telle que le décrit Habermas (1996) dans sa théorie communicationnelle. C'est à dire une délibération, une lutte communicationnelle entre acteurs, dans les différentes arènes de l'espace public, permettant la progression de la démocratie.

Dans le secteur de l'éthique, sur le plan de la lutte communicationnelle, les entreprises disposent de puissants moyens d’information des consommateurs et des pouvoirs publics (marketing, publicité, relations publiques, lobbying). Les mouvements sociaux s'appuient pour contrecarrer cette force de communication (souvent de désinformation), sur leur capacité d'initier des campagnes de sensibilisation des citoyens, des consommateurs, d'interpellation des entreprises dénonçant les labels non fiables.

De plus, dans la mesure où les médias sont eux mêmes la propriété de la plupart d'intérêt privés de grandes ETN, cela ne facilite pas la diffusion des campagnes d'opinion des mouvements sociaux.  Malgré ces obstacles, des actions très médiatiques (à forte dimension symbolique et visuelle), où la masse des individus, dans de grandes manifestations, parviennent généralement à faire imposer des idées dans les médias qui sont des relais vers l'opinion publique et les consommateurs. Cependant ce type d'actions ne peut que rester qu'exceptionnel, tant il est lourd à mettre en oeuvre. Donc, finalement en dehors de quelques actions d'éclats très médiatiques, une large gamme de labels privés peut foisonner en toute impunité et donc abuser le consommateur.

La prolifération et la course en avant du pouvoir procédural contre le pouvoir communicationnel

Lorsque la "communication dénonciatrice" ou revendicatrice des mouvements sociaux parvient à contrecarrer la communication marketing des entreprises, c'est in fine, la masse des labels, leur prolifération qui gagnent. En effet, il n'est pas possible pour les mouvements sociaux de dénoncer, chaque nouveau label, chaque mauvaise certification. Or, c'est la stratégie habituelle des dirigeants d’entreprises: lorsqu'un label ou une certification est dénoncé par les ONG, ils le changent en prétextant que le nouveau va tout changer. Ce fut le cas du passage du label PFCE au FSC, ou de l'ancien système d'audit de Flo-cert remplacé par un nouveau, le cas du nouveau code de conduite de Nike... C'est une course en avant qui cherche à masquer le problème fondamental de la régulation privée: son manque d'indépendance économique. Par conséquent, la force des structures, le pouvoir de la régulation privée procédurale (l'assurance qualité, la normalisation), l'emportent sur celui de la régulation privée par la communication des mouvements sociaux notamment, en l'enfouissant sous la masse de nouveaux instruments (codes, labels...).

On observe ainsi, que le foisonnement des normes ISO, des codes de conduite des labels viticoles ou encore de la certification de la comptabilité des entreprises continuent de se développer malgré les nombreuses dénonciations dont ils font l’objet.

En effet, en l'absence de capacité de communication équilibrée, et d'information fiable, il devient inutile, voir impossible, pour les certificateurs et les labellisateurs, de mettre en avant leurs avantages comparatifs. Le facteur clé pour gagner la bataille de la concurrence n'est plus la qualité du label, mais la qualité des informations du consommateur. En ce qui concernant la qualité de l'information sur les labels, il dépend du pouvoir communicationnel des mouvements sociaux qui sera probablement insuffisants face à la puissance de la communication marketing et des relations publiques des entreprises. De plus la communication dénonciatrice peine à lutter contre le pouvoir procédural (l’incapacité à vérifier la multitude des certifications, la prolifération de nouveaux labels). Ainsi le pouvoir procédural tend à dominer le pouvoir communicationnel des mouvements sociaux et le pouvoir de la communication marketing tend à dominer ces deux autres pouvoirs.

LE GLOBAL  COMPACT : UNE PRIVATISATION DE LA REGULATION SOCIALE

La création du Global Compact

Le Global Compact est un instrument qui contribue au développement de la bonne gouvernance, telle que l’envisage la Banque Mondiale. Au cours du Forum Mondial de l’Economie de Davos, le 31 Janvier 1999, Kofi Annan, le Secrétaire Général des Nations Unies, a proposé au monde des affaires, de mettre en oeuvre le Global Compact (le pacte global). Une réunion s’est tenue ensuite, en juillet 2000, au siège de l’Organisation des Nations Unies à New York, au cours de laquelle une cinquantaine de dirigeants ETN se sont publiquement engagés à soutenir ce nouvel instrument (Paringeaux : 2000).

Le Global Compact concernait, en mars 2003, une trentaine de pays et environ 700 entreprises (BIT, 3/2003). En 2004, plus de 1400 entreprises y avaient adhéré. Car, pour devenir membre du Global Compact, il suffit que le Directeur Général de l’entreprise envoie une déclaration d’intention au bureau du Global Compact à New York, que l’entreprise affiche ses résultats sur le site Internet de l'ONU et que ses rapports annuels incorporent un résumé des progrès dans les domaines des dix principes. Ces derniers sont destinés à « protéger les droits de l’homme, des travailleurs et de l’environnement des excès de l’économie et des pratiques des entreprises » (Annan, 1999). Deux principes concernent les droits de l’homme, quatre sont destinés aux droits des travailleurs, trois principes concernent l’environnement et le dixième porte sur la lutte contre la corruption[1].

Selon les Nations unies, le Global Compact  « n’est pas un code de conduite, mais un ordre de référence et de dialogue, destiné à faciliter la convergence, entre les pratiques du secteur privé et les valeurs universelles » qui sont promues par l’ONU. Pourtant à l’instar de nombreux codes de conduite d’ETN, le Global Compact est composé d’engagements volontaires non contraignants, il est rédigé de manière vague, sans référence aux conventions de l’OIT et il ne dispose pas de système de vérification. L’ONU affirme que les principes du Global Compact ne seront pas imposés par la contrainte. L’association Corpwatch précise que c’était d’ailleurs une des conditions requises par les ETN, pour qu’elles adhérent au Global Compact (Corpwatch, 2000). Néanmoins, nous pouvons observer que le secrétaire général des Nations Unies fait appel aussi aux gouvernements et non pas seulement aux entreprises, pour appliquer ces 10  principes  : « Les gouvernements ont la responsabilité de mettre en oeuvre les principes universels contenus dans le Compact » (Kofi Annan, 1999).

Le Global Compact: résultat d'un intense lobbying des entreprises transnationales