LES LIMITES DE LA DEMOCRATIE PAR LA GOUVERNANCE NEO-LIBERALE (1/3)

Thierry Brugvin
LARGOTEC
thierry.brugvin@free.fr

Communication
pour le colloque gouvernance globale : démocratie impossible ?
Madrid, 15 16 novembre 2007

LES LIMITES DE LA DEMOCRATIE
PAR LA GOUVERNANCE NEO-LIBERALE

RÉSUMÉ :
Dans les organisations internationales la gouvernance (globale, européenne, bonne...) par la société civile consiste à opérer :
- un élargissement du nombre et de la nature des acteurs participant aux décisions en s'appuyant notamment sur la société civile (ONG, associations professionnelles...)
- et à se rapprocher les acteurs de terrain par un mouvement descendant (up-down).
Cependant dans le cadre de la gouvernance, que l'on peut considérer comme une des formes de la démocratie participative, il y a le risque d'un passage excessif :
- de la régulation politique à la régulation technocratique,
- de la négociation intégrant les conflits politiques, à la fausse neutralité de la normalisation technique,
- d'une démocratie représentative à une régulation déléguée aux intérêts particuliers : (passage du peuple souverain au partenariat avec la société civile).
- d’une privatisation légale de la gouvernance par le lobbying, à des dérives relevant de la corruption.

MOTS CLÉS : ONG, Gouvernance globale, démocratie, société civile, code de conduite, Global compact, lobbies,  régulation, normalisation, conflit, partenariat.

Introduction
Les politiques de la Banque Mondiale et du FMI fondées sur les principes de la ‘ bonne gouvernance’ ont été initiées dès le début des années 90 (World Bank, 1992). Bien que le discours et la forme des politiques des institutions financières internationales évoluent, notamment sous les critiques des mouvements sociaux transnationaux, il reste toujours globalement fidèles aux principes du « consensus de Washington », qui a généralisé la doctrine du néo-libéralisme en 1990 en tant que modèle de gouvernement mondial. Ces politiques sont expérimentées et affinées dans les pays en voie de développement (PED), pour être ensuite mise en oeuvre dans les pays industrialisés (Chossudovsky, 1998). Les citoyens du Nord ont donc tort de considérer que les politiques menées par ces institutions internationales ne les concernent pas vraiment.
Les dirigeants de la Banque Mondiale et du FMI soutiennent que la ‘bonne gouvernance’ vise à promouvoir la démocratie fondée sur les principes d’égalité, de transparence, de participation de la société civile, d’Etat de droit. A l’origine du discours sur la ‘bonne gouvernance’, il y a notamment le constat par la Banque Mondiale (BM) que la démocratie renforce le développement, la croissance.
Mais au-delà de l’idéologie et du discours politique, qu’en est-il en réalité ? La ‘bonne gouvernance’ ne cherche-t-elle pas plutôt à déplacer les conflits entre les classes sociales, entre les intérêts privés et l’intérêt général, en cherchant à les masquer derrière une novlangue rassurante et les nouvelles formes de gestion de l’Etat prônées par le néolibéralisme (Bihr, 2007) ?
Nous ferons une analyse critique du syntagme de ‘bonne gouvernance’, tel qu’il est promu dans l’univers de la majorité des organisations internationales (BM, FMI, OMC, UE, ONU à travers le projet de Global compact). Néanmoins, nous nous focaliserons surtout sur la BM et le FMI, car ces deux organisations sont les premières à faire la promotion de cette nouvelle philosophie politique. Il s’agira ainsi de montrer que les frontières antérieures qui plaçaient l’Etat au-dessus des intérêts privés particuliers afin d’être légitimé comme une autorité publique démocratique veillant au respect de l’intérêt collectif de la population ont été déplacées, de telle manière que la défense par l’Etat des intérêts des forces du marché représente aujourd’hui la façon de « produire » un intérêt dit « général ».

La gouvernance et la société civile : objet d'une lutte conceptuelle
La théorie de la gouvernance propose une définition et une analyse de la société civile qui se révèle très différentes de celles d’autres auteurs, des néo-gramsciens notamment. Ce qui n’est pas sans conséquence sur les discours et les stratégies des dirigeants politiques. L’analyse du développement des instruments éthiques par la société civile et surtout ses conséquences (baisse de démocratie par une privatisation ou croissance de la démocratie par un contrôle citoyen) diffère nettement en fonction de ces différentes perspectives théoriques.
Au sein de la sociologie politique internationale et au-delà de multiples tendances, trois grands courants théoriques s’affrontent : le néo-libéralisme et le néo-réalisme qui éclipsent depuis quelque temps le courant marxiste. Cependant, celui-ci reprend une certaine vigueur avec des théories qui s’en inspirent, mais qui reprennent surtout les théories de Gramsci notamment sur la société civile. Elles sont qualifiées de néo-gramscienne. La théorie de la gouvernance s’inscrit par ailleurs au sein du “néo-institutionnalisme libéral” (Young, 1994) qui privilégie notamment l’étude de la convergence des intérêts individuels.

Les théories de la gouvernance : aperçu historique
Ces différentes initiatives (pacte, charte, labels, codes de conduite...) participent à la gouvernance du travail au plan international. L'usage du concept de gouvernance prend des significations variées, du fait de son usage de plus en plus répandu (Chavagneux 2001). Il faut donc distinguer la gouvernance  comme  simple "action de gouverner" (Cassen, 2001), des différentes théories de la gouvernance. La gouvernance globale, dans son utilisation comme prénotion, signifie un gouvernement international mis en oeuvre par les pouvoirs publics (Etats et organisation internationale publique). La fonction de ces derniers consiste alors à compenser l’absence de direction politique mondiale qui entraîne un développement anarchique de la mondialisation. La gouvernance globale est ainsi préférée au terme de gouvernement global, considéré comme insuffisamment démocratique, notamment du fait de ses dérives bureaucratiques possibles.
Dès le Moyen âge, le terme “gouvernance” évoquait le partage du pouvoir entre les différents corps constitutifs de la société médiévale anglaise. Il était issu des travaux des historiens universitaires anglo-saxons de l’époque (Solagral, 1997). Il est utilisé en ancien français, mais aussi au Portugal et en Angleterre au XIIIe siècle, comme l'équivalent de “gouvernement” (l’art et la manière de gouverner). Il passe en anglais (governance) au siècle suivant avec la même signification.” (Cassen, 2001). Il n'existe pas un mode de gouvernance, mais plusieurs. En les classant par ordre chronologique, il s'agit principalement de la « gouvernance d'entreprise » développée par Willamson (1979) à partir des travaux de Coase (193 ), locale ou urbaine  (années 90), "bonne" (World Bank: 1991) , globale (Rosenau : 1992) ou mondiale et européenne (Commission Européenne, 2000) . Puis il y a la théorie, le discours politique et la pratique de terrain. C'est pourquoi nous préciserons les spécificités des différentes théories de la gouvernance chaque fois que cela sera nécessaire.

Les dimensions principales des théories et politiques fondées sur la gouvernance
Parmi les nombreuses dimensions de la gouvernance, en voici les dimensions principales  :

a) Diversification des acteurs
- "Gouverner sans gouvernement" (Rosenau, 1992).
- Introduction d’autres formes d’autorité  que l'autorité étatique (Strange, 1996).
- Coopération entre acteurs de diverses natures (publics et privés) (Commission on global governance, 1995).
- Triangulation entre acteurs publics, acteurs de la société civile et acteurs économiques officiellement liés au marché.
- Préférence pour le partenariat avec la société civile (associations professionnelles et non lucratives...) et le marché, (Commission européenne, 2001) plutôt que l'usage de la souveraineté du peuple (Gobin, 2002).
- Renforcement du rôle des experts et des techniciens dans les prises de décisions considérés comme plus rationnels et compétents plutôt que du peuple considéré comme plus ignorant, émotif et versatile (Hermet: 2003 : 16).
- Démocratie organique (Burns, 2000) plutôt que démocratie pluraliste.

b) Modes d'élaboration et de prises de décisions des actions, règles et normes
- Recherche d'une diminution des coûts de transactions (Coase, 1932).
- Polycentrisme multiniveaux (vertical), topographique (horizontal) et procédurale des décisions et de leur élaboration (Hermet, 2003 : 12-13), (Lequesne, 2000 : 213).
- Décentralisation (Gueye, 2003 : 40).
- Usage des normes applicables dans tout le champ lorsque l’organisation s’externalise (Leach, Percy-Smith, 2001).
- Relevant du droit contractuel (norme technique) plutôt que du droit positif (norme juridique) (Supiot, 2001) .
- Auto-ajustement, équilibrage automatique des processus, empruntés à la cybernétique et à une conception autorégulée du marché (Hermet, 2003 : 12-13) plutôt que planification.
- Approche empirique  plutôt que théorique ou formaliste  (Supiot, 2001).
- Décision par le consensus (plus petit dénominateur commun) plutôt que par la majorité (imposant sa décision à la minorité) (Hidouci, 2003 : 7).
- Incitation plutôt que coercition.
- Action coopérative ou compétitive (entre acteurs s'horizontalisant vers le réseau) plutôt qu'autoritaire (verticale et pyramidale).
- Coopération non conflictuelle plutôt que négociation collective (conflit de classe).

c) Aspects plus"normatifs"
- "Bonne gestion des affaires publiques" (Banque Mondiale, 1992).
- "Responsabilité des dirigeants politiques" devant le peuple grâce à des règles appropriées (Landels-Mills, 1991).
- Transparence (Landels-Mills, 1991).
- Légitimité des dirigeants par l'élection (Landels-Mills, 1991).

Dans le cadre de cet article, nous nous limiterons plus spécialement à l'analyse des dimensions concernant notre angle de recherche : la gouvernance et la société civile.

La « bonne gouvernance » selon la Banque Mondiale
La ‘bonne gouvernance’ est à la fois une idée, un objectif politique et un moyen de mettre en œuvre les projets néo-libéraux, tels les plans d’ajustement structurels. La Banque Mondiale définit la gouvernance comme « la manière d’exercer le pouvoir en matière de gestion des ressources économiques et sociales d’un pays et ce en vue de son développement ». Au-delà de la variation des contenus, en 1992, la Banque Mondiale, a fondé la ‘bonne gouvernance’ sur quatre critères principaux, la gestion du secteur public; la responsabilisation; 'rule of law' (État de droit), c’est-à-dire, le cadre juridique du développement et enfin, l’information et la transparence. La formulation et les choix réalisés par la Banque Mondiale, relèvent d’une forme d’ethnocentrisme occidental, du fait d’une non prise en compte de la diversité des expériences historiques et à cause de la centralité du paradigme libéral-pluraliste au coeur de cette formulation particulière (Moore, 1993).
A ces quatre caractéristiques, quatre autres font consensus chez les bailleurs de fonds et sont utilisées pour évaluer la ‘bonne gouvernance’ dans chaque pays et renforcer la conditionnalité de l’aide. Ils consistent : Dans la participation de l’ensemble des hommes et des femmes à la prise de décision, qu’elle s’exerce directement ou à travers des institutions légitimes qui représentent leurs intérêts - La satisfaction des besoins et des attentes exprimés par les individus, sans discrimination par le biais des institutions et des procédures - Le consensus sur les politiques - L’effectivité et l’efficience des institutions et les procédures (Pouillaude, 2001).
Dans la pratique, la  ‘bonne gestion du secteur public’ a correspondu à la mise en œuvre de  plans d'ajustements structurels fondés sur les principes du néo-libéralisme et en particulier du "consensus de Washington" . Ce dernier n’a pas directement besoin des politiques de «bonne gouvernance » pour être mis en œuvre, simplement ces politiques en sont la continuité. En effet, elles contribuent à privatiser la régulation de la société, avec ces risques d’accaparement de la production et du contrôle de la norme par les intérêts privés.
Dès 1992, la Banque mondiale a aussi précisé que la participation citoyenne est un des critères essentiels de la gouvernance selon la Banque Mondiale et le FMI (World Bank, 1992). « C'est pourquoi la Banque Mondiale soutient explicitement la société civile en Afrique, en particulier dans sa lutte contre la corruption » (Gueye, 2003).
En 1999, le compte rendu des réunions annuelles de la Banque Mondiale et du FMI, portant sur le 'cadre stratégique de lutte contre la pauvreté' (CSLP) fait apparaître que «les stratégies de lutte contre la pauvreté doivent être conduites par le pays, et être conçues de manière transparente en concertation avec la société civile, les principaux bailleurs de fonds et les banques régionales de développement» (Banque Mondiale, FMI, 1999).
De plus, le document de base du NEPAD  de la Banque Mondiale et du FMI d'octobre 2001 soulignait les progrès de la démocratie en Afrique et faisait largement référence à la société civile. Il indiquait que "les priorités et les plans de développement nationaux et régionaux (devaient) être préparés par des processus participatifs impliquant le peuple". Ces principes louables n'ont pourtant pas été suivis selon la déclaration finale du Forum des peuples. Cette dernière constate que le NEPAD souffre d'une absence de stratégie participative et souligne le peu d'égard des gouvernements africains à l'égard de la société civile (Morteau, 2003).  De même, en 2004, la Commission européenne a souligné, en particulier, » le besoin de renforcer la capacité des pouvoirs publics, des partenaires sociaux et de la société civile pour mieux anticiper les conséquences des mutations économiques» (CEE, 2004).