LES LIMITES DE LA DEMOCRATIE PAR LA GOUVERNANCE NEO-LIBERALE (2/3)

La gouvernance par la société civile: les limites de la  démocratie participative
On peut, dans une certaine mesure, distinguer les tentatives d’analyse théorique de la gouvernance globale qui cherchent à analyser le processus de gouvernement international (Finkelstein L., 1995, Young O., 1994) de son usage par les acteurs politiques qui vise à orienter la politique internationale de manière libérale (World Bank 1992 :1) (Pierre Landell-Mills, Ismail Serageldin : 1991). James Rosenau fait partie des politologues qui ont forgé le concept de gouvernance. Il considère qu’il permet de “concevoir une gouvernance sans gouvernement, un ensemble de mécanismes de régulation dans une sphère d’activité qui fonctionne même s’il n’émane pas d’une autorité officielle” (Rosenau, 1992 : 5). Si l’on poussait le raisonnement à son extrême, la société pourrait ainsi voir un jour la disparition de l’Etat au niveau national et des institutions interétatiques au plan international au profit de la seule gouvernance par les entreprises et la société civile.  D’un point de vue lexical, théorique et politique on relèvera que la notion de société civile se substitue souvent à celle de peuple et celle de souveraineté à partenariat  (Gobin, 2002 : 157-169).
Les organisations, comme l’OMC ou la Banque Mondiale, ont compris tout le regain de légitimité qu’elles pouvaient tirer des ONG. Pascal Lamy, le représentant de l’Union Européenne (UE) à l’OMC estime “que les ONG et la société civile peuvent contribuer à la légitimation de l’OMC, en fournissant différents canaux d’activité (par exemple la mobilisation, la représentation ou simplement un soutien juridique et technique) en répondant ainsi à une requête de nouveaux intermédiaires sociaux qui ne trouvent de réponse dans aucun autre lieu” (Lamy 2001). La théorie de la gouvernance qui règne au sein des organisations internationales publiques (OIP), s’appuie sur la société civile pour remplacer ou renforcer l’Etat. Mais, comme le fait remarquer John Brown, la société civile “est précisément cet ensemble de relations dans lequel les individus ne sont pas des citoyens, mais de simples vecteurs d’intérêts particuliers. On est citoyen qu’en tant que membre du peuple souverain. Les prérogatives qui placent la loi, expression de la volonté du peuple souverain, au-dessus de l’intérêt privé sont la seule garantie qu’ont les citoyens qui intègrent la personne collective du souverain, contre l’inégalité et contre la domination des plus faibles par les plus forts” (Brown 6: 2001).
Cette vision d’une société régie par la gouvernance offre un soubassement théorique à l’idéologie néo-libérale qui considère que l’Etat s’avère un obstacle aux libertés des acteurs économiques. Mais, lorsque la société civile (que ce soit les ONG ou les entreprises) se substitue complètement à l’Etat, alors il y a risque de violer la souveraineté populaire et de voir disparaître les lois édictées par les Etats. En effet, la société civile même si elle a un rôle important à jouer, ne possède pas la même légitimité que l’Etat. Les élus tirent leur légitimité de l’élection et de leur fonction de défenseur des intérêts du peuple souverain. Cependant, lorsque l’Etat ne remplit plus ses fonctions, alors il subit des attaques de plusieurs fronts : du peuple et des mouvements sociaux. Très habilement, les partisans du néo-libéralisme s’appuient sur les réprobations contre l’Etat et les institutions interétatiques, pour les dénoncer eux aussi et appeler le remplacement de l’Etat par la société civile.
Les hauts fonctionnaires, tel Pascal Lamy, dont nombreux disposent d’un pouvoir politique important et travaillent pour L’OMC ou à l’UE par exemple, disent tenir compte des avis de la société civile surtout depuis le sommet de Seattle en 1999. Or, lorsqu’ils tiennent des discours sur cette dernière, ils pensent surtout aux organisations appartenant au secteur de l’économie privée et aux associations qui les représentent.
Pour Antony Giddens le théoricien de la troisième voie mise en oeuvre par Tony Blair, la gouvernance “servirait à démocratiser la démocratie, en la libérant de la charge de l’Etat social et en la rapprochant de la société civile” (Giddens 1995). Ainsi, les dirigeants des organisations internationales publiques où l’idéologie dominante est néo-libérale tentent de faire passer l’idée que, grâce à la prise en compte de la société civile, la démocratie s’améliorera. De nombreux éléments viennent limiter cette assertion, en particulier le fait qu’ils choisissent eux-mêmes de manière relativement arbitraire quels seront les membres de la société civile qui pourront donner leurs avis sur les décisions des organisations internationales publiques. Cela n’offre donc aucune garantie que la démocratie soit renforcée. En effet, les intérêts des acteurs économiques, ne sont pas du même ordre que ceux du peuple, même si parfois ils peuvent se rejoindre sur certains points. Pour le sommet de l’OMC de Doha en 2001, les ONG et les syndicats ne s’élevaient pas à plus du tiers parmi des représentants de la société civile, tandis que les autres associations représentaient les intérêts des ETN.
Le jeu sur l’ambiguïté de la nature d’organismes membres de la société civile est facilité par le fait que foisonnent des associations aux intérêts très différents. Il n’y a pas que des groupes recherchant l’intérêt général des citoyens de tous les pays, mais aussi des lobbies industriels, jusqu’aux “ONG anglo-saxonnes d’esprit consumériste (pouvoir disposer du plus grand nombre de biens et des services au meilleur prix) qui affichent volontiers leur soutien aux politiques de libéralisation. Il n’est donc pas étonnant qu’elles aient été les seules invitées à prendre la parole à la tribune officielle lors de la séance d’ouverture de la Conférence Ministérielle” de l’OMC à Seattle (Rongead 2000 : 7).
Selon J. Brown, l’usage de la gouvernance vise à “remplacer la traditionnelle séparation des pouvoirs de Montesquieu (...), par une triade dans laquelle l’Etat s’oppose à deux expressions de l’intérêt particulier” que sont les ONG et les syndicats d’un côté et le marché de l’autre (...) La gouvernance se réfère dans tous les cas à des formes de gestion des affaires publiques dans lesquelles on fait appel à l’intervention de la “société civile” en réduisant parallèlement le rôle des instances politiques. Cela peut se produire à tous les niveaux : local, régional, national, mondial, militaire...” (J. Brown 5 : 2001). Ainsi, plus les pouvoirs publics se désengagent, plus ils s’appuient sur la société civile pour les remplacer. La dimension constructive est la responsabilisation, l’implication croissante de la société civile, mais chaque pas en avant comporte des risques.
On observe en effet une lutte idéologique, autour du concept de société civile, visant notamment à gagner “la bataille” pour une nouvelle forme de direction politique démocratique mondiale. Actuellement pour le sens commun, la société civile englobe l’ensemble du champ social et économique. Y sont présents aussi bien les ONG, les syndicats et les associations (culturelles, sportives...) que les acteurs économiques (salariés, chefs d’entreprise...).
Dans le cadre d’un numéro spécial sur la société civile, François Houtard (1998 : 12-16) distingue ainsi trois principales conceptions : non analytique, préanalytique et analytique populaire.  Tout d’abord, la conception non analytique (angélique) de la société civile. Cette vision ne prend pas en compte les rapports sociaux basés sur l’exploitation et la domination. La société civile se limite selon cette vision aux ONG, aux associations, aux organisations alternatives, culturelles... Elle se base sur la dénonciation des abus du système capitaliste libéral, mais ne s’attaque pas à sa logique d’exploitation, d’aliénation et de domination entre les classes sociales.
Il qualifie la seconde conception de préanalytique (néo-libérale ou sociale libérale). Selon cette conception, le marché favorise théoriquement à long terme l’enrichissement collectif. Or, “la société civile, dans cette conception, signifie prendre en compte prioritairement le monde de l’entreprise sur celui des associations citoyennes” selon Houtard (1998: 14).
Or, la conception analytique de Gramsci est différente. Ce dernier définit la société civile comme “l’ensemble des organismes vulgairement appelés privés... et qui correspondent à la fonction d’hégémonie que le groupe dominant exerce sur l’ensemble de la société” (Gramsci, 16 : 1972). Les institutions propres à la société civile qui sont les canaux par lesquels le groupe dominant exerce sa fonction hégémonique sont principalement l’école, l’église et toute autre organisation susceptible d’influencer l’opinion publique. (Bouvier, 1998 : 13). Selon Gramsci, la société civile ne se compose donc pas seulement  des associations de solidarité nationale et internationale, mais aussi des lobbies industriels (groupements, associations, syndicats, ONG, médias...) notamment.
Le terme de société civile nuit à une lecture claire des enjeux politiques, dans la mesure où il recouvre des classes différentes et en conflit. Au sein de la société civile luttent donc différents acteurs afin de conquérir l’hégémonie idéologique et politique et pour la défense des plus défavorisés. Or, dans le cadre des politiques relevant de la gouvernance globale, la définition de la société civile est donc, fondamentale. Cette dernière se compose d’ONG, qui signifie “organisations non gouvernementales”. Cependant, au sein des ONG, les Anglo-saxons en particulier distinguent deux sous catégories: les GONGOS, qui désigne les ONG travaillant directement pour les intérêts des Etats et  les BINGOS (Business International Non-Governmental Organizations) qui sont des organisations privées à vocation économique (Smouts, 1995: 13). Il s’agit par exemple d’associations d’industriels, tel que l’European Round table, ou de syndicats patronaux tel le Medef, ou de son homologue européen l’UNICE.

 « Bonne gouvernance », transparence et souveraineté démocratique
Derrière la politique de “bonne gouvernance”, la Banque Mondiale cherche aussi à contraindre les pays à bas salaires à mener une bonne gestion, c'est-à-dire à appliquer les plans d’ajustements structurels, basés sur une politique économique néo-libérale. Selon Hermet (2003 : 9) "la bonne gouvernance" vise notamment agir contre "les administrations, des classes politiques jugées trop corrompues" à privatiser  les services publics... Du fait du principe de conditionnalité auquel sont soumis les États pour recevoir des prêts de la Banque Mondiale, ceux-ci perdent la souveraineté sur leur politique nationale (Georges et Sabelli, 1994 : 184). Cette entorse à la souveraineté du peuple est “camouflée par les qualificatifs “d’empowerement” et de “consensus" avec la société civile (Hidouci, 2003 : 6).
La souveraineté des Etats africains s’avère donc très limité, alors qu’il est un des fondements de la démocratie. Compte tenu qu’ils sont soumis à la conditionnalité de la dette, pour renégocier leur dette ou obtenir un allègement ils doivent se soumettre aux réformes néo-libérales. Ces dernières sont fondées sur le principes du “consensus de Washington” (la bonne gestion des affaires dans le cadre de la bonne gouvernance telle que l’envisage la Banque Mondiale).
De plus, les fonctionnaires de cette dernière et du FMI viennent souvent travailler directement dans le ministère de l’économie du pays pour veiller scrupuleusement au respect de cette doctrine. Au Tchad, les chiffres permettant le calcul de ce qui revient au pays, “proviennent d’ExxonMobil et du consortium lui-même. Le Tchad n’a pas l’expertise ni les moyens techniques pour suivre les variations continues des prix et les rapprocher des quantités de pétrole produit. Voilà pourquoi le 7 octobre 2004, la présidence tchadienne a publié un communiqué très inhabituel intitulé " Arnaque, opacité et fraude du consortium", dénonçant le fait que les multinationales s’accaparent cette rente pétrolière et que le Tchad ne peut contrôler l’exactitude des déclarations du consortium, fortement mises en doute (Millet, 2005).
La corruption limite la démocratisation des États. Pourtant, les institutions financières internationales (IFI) agissent peu contre la corruption des dirigeants (lorsque les prêts qu'elles octroient sont détournés). Elles affirment ne pas pouvoir intervenir dans les affaires des États, car leurs statuts les en empêchent (Hidouci, 2003 : 4). Or des aspects de la gouvernance, telle que la définit la Banque Mondiale, concerne la nature du régime (Word Bank, 1992 : 1). Pour pouvoir exercer son action sur ce dernier point, la banque a dû violer ses statuts, car ceux-ci lui interdisaient d’intervenir sur la nature des gouvernements (Gueye 2003 : 38). Le pas a été franchi lorsque ces dirigeants ont constaté les échecs d'une gestion trop centrée sur l'économie et ne prenant pas assez en compte la dimension politique. Ainsi, la Banque mondiale considère que les échecs des plans d'ajustements structurels sont dus au clientélisme, aux pratiques patrimoniales, au fait que les gouvernements défendent les intérêts de la classe au pouvoir et sa clientèle politique (Gervais, 1994 : 124-125).  Mais elle ne remet pas ou peu en cause leur politique économique, si ce n'est dans le discours. Ainsi a-t-elle développé une approche plus politique, la "bonne gouvernance". Après l'échec des politiques de désétatisation des années 1990, on a assisté alors à la création d'un nouveau paradigme néo-institutionnaliste qui permet de réintroduire son intervention, sans revenir au modèle interventionniste  (Campbell, 1997 : 210).
La théorie de la gouvernance s’inscrit sein du “néo-institutionnalisme libéral” (Young, 1994) qui privilégie notamment l’étude de la convergence des intérêts individuels. Dans l'approche néo-institutionnelle il n'existe pas de rapport hiérarchique entre l'Etat et le marché. Les acteurs de la gouvernance sont interdépendants, coopèrent, échangent plus qu'ils ne se concurrencent. Le secteur associatif et économique privé participe à la délégation de service public, à la sous traitance, à la fourniture de service autrefois dévolus à l'Etat. Les échanges d'informations entre la société civile, le secteur économique privé et l'Etat repose donc sur des relations de confiance (Campbell, 1997 : 93). Or "la confiance ne peut prospérer là où il n'existe pas de règle instituant la responsabilité des dirigeants face à la société civile (...). Les règles de  transparence permettent aux citoyens d'exercer un contrôle sur la gestion des affaires publiques et de rendre plus effective la responsabilité des dirigeants" (Gueye, 2003 : 40). Il s'agit notamment du contrôle des élections par les citoyens eux-mêmes, les débats publics, enquête, audit sur l'administration, le contrôle parlementaire, l'indépendance des juges, le contrôle de la constitutionalité... Transparence et responsabilité sont donc intimement liés.
Dans les pays en développement (les pays en transition) en particulier il existe une faible différenciation entre l'Etat et la société civile. Jusqu'en 1981, au Sénégal par exemple la plus grande partie du mouvement associatif et des syndicats de travailleurs évoluait sous la tutelle de l'Etat et du Parti socialiste. La société civile à pris son essor de même que la liberté de la presse, à partir de 1981 avec l'avènement du pluralisme intégrale et de l'échec de l'Etat interventionniste qui à cristalliser les revendications (Gueye, 2003 : 42).

La normalisation technique se substitue au politique
La gouvernance globale s'est développée à partir de la gouvernance d'entreprise. Cette dernière privilégie "les  coordinations efficaces des protocoles internes, quels que soient les territoires de souveraineté et l'usage des normes applicables dans tout le champ lorsque l’organisation s’externalise” (Leach, Percy-Smith, 2001). C'est donc l'efficacité (vision utilitariste) qui domine les souverainetés (en particulier celle du peuple. Dans la gouvernance on observe "une normalisation technique envahissante" (Hidouci, 2003 : 7) qui tente d'évacuer la dimension politique sous le discours de la neutralité, en se cachant dernière le langage de la gouvernance des entreprises. La gouvernance conduit à substituer les normes du droit positif (dans le public) par des normes techniques (normes privées). Par exemple : les chartes, les codes de conduite, les codes d’éthique  ne sont ni créés,  ni vérifiés ni sanctionnés par les pouvoirs publics. Ces derniers voient alors une large partie de leurs fonctions de régulation supplantées par les acteurs privés. Que ce soit les experts, les administrateurs, les associations professionnelles ou les ONG, aucun n'est neutre. Ils représentent un courant politique que celui soit affiché ou non. Les plans d'ajustements structurels sont présentés par la Banque Mondiale comme des solutions relevant de la technique économique or celles-ci relèvent du néo-libéralisme, en particulier du "consensus de Washington".
 “Dans la conception de la gouvernance, l’Etat n’exprime lui-même aucun intérêt général et doit se borner à arbitrer entre des intérêts particuliers” (J. Brown 5 : 2001). L’arbitrage exercé par les pouvoirs publics se révèle partisan s’il sert les intérêts des groupes dominants et des acteurs économiques privés, au détriment de ceux des classes populaires ou des classes les plus défavorisées. La légitimité des pouvoirs publics émane du peuple ; une décision ou une norme à caractère publique n’est pleinement légitime que quand elle est adoptée par des organes qui expriment la souveraineté populaire. Les conventions de l’OIT qui composent les codes de conduite, expriment dans une certaine mesure la souveraineté populaire puisqu’elles ont été votées à l’OIT qui est une institution publique internationale. Par contre, c’est l’instrument qu’est le code de conduite qui l’est moins puisqu’il est de nature exclusivement privée. Les normes ISO 9000, par exemple, sont le fruit d’un consensus dominé essentiellement par des acteurs économiques privés. De même les normes ISO 14000, ont été créées sur la base de discussion entre les représentants des industriels et les ONG protégeant l’environnement.

Le Global  Compact : une privatisation de la régulation démocratique
Le Global Compact est un instrument qui contribue au développement de la bonne gouvernance, telle que l’envisage la Banque Mondiale. Au cours du Forum Mondial de l’Economie de Davos, le 31 Janvier 1999, Kofi Annan, le Secrétaire Général des Nations Unies, a proposé au monde des affaires, de mettre en oeuvre le Global Compact (le pacte global) (Paringeaux : 2000).
Le Global Compact est selon l’ONU “l’effort le plus ambitieux pour établir des relations de travail entre l’ONU, le secteur privé et les mouvements de citoyens” (Paringeaux, 2000). De ce point de vue il est intéressant d’observer comment se dessinent des tentatives de gouvernance entre les trois acteurs du politique, de l’économique et du social.  Le Global Compact se fonde sur un partenariat avec les entreprises. Les relations de l’ONU avec les ETN prennent parfois la forme d’engagement moral ou d’échange économique. “Le nombre de partenariats entre le monde des affaires et les organisations des Nations Unies, tel que la CNUCED, le PNUE, l’ONUDI et l’OMC ont augmenté fortement ces dernières années“ (Utting 1999 : 9).
Le Global Compact concernait, en mars 2003, une trentaine de pays et environ 700 entreprises (BIT, 3/2003). En 2004, plus de 1400 entreprises y avaient adhéré. Parmi les dix principes du Global Compact, deux principes concernent les droits de l’homme, quatre sont destinés aux droits des travailleurs, trois principes concernent l’environnement et le dixième porte sur la lutte contre la corruption. Le Global Compact est composé d’engagements volontaires non contraignants, il est rédigé de manière vague, sans référence aux conventions de l’OIT et il ne dispose pas de système de vérification. L’ONU affirme que les principes du Global Compact ne seront pas imposés par la contrainte. L’association Corpwatch précise que c’était d’ailleurs une des conditions requises par les ETN, pour qu’elles adhérent au Global Compact (Corpwatch, 2000).
Le risque, lorsque des entreprises privées soutiennent les organisations internationales publiques directement, réside dans le fait que ces dernières perdent leur indépendance. Même si elles n’appliquent pas le Global Compact, les entreprises disposent du droit de placer le logo de l’ONU, sur leurs documents publicitaires. De plus, soutenir ainsi certaines ETN, peut se révéler nuisible pour l’image, la crédibilité et même la légitimité de l’ONU.  Les Nations Unies ont autorisé les ETN Nike et Shell à se joindre aux entreprises adhérant au Global Compact. Or leurs exactions dans ces domaines ont été observées à plusieurs reprises notamment par la CCC européenne (1998).
La gouvernance privilégie donc la régulation incitative plutôt que coercitive. L’ONU fait le choix pour l’instant d’une régulation incitative faible, au travers le Global Compact ou Pacte Global.
 D’après Joshua Karliner et Kenny Bruno (2000), qui travaillent pour le Transnational Ressource & Action Center, à San Francisco., le Global Compact permet en fait à des sociétés connues pour leurs violations des droits humains et de l’environnement de “bleuir” leur image en se drapant dans la bannière des Nations Unies. C’est un “blue Wash” à peu de frais, car rien ne les empêchera de continuer à produire sans améliorer leur pratique, dans la mesure où il n’existe pas de système de contrôle. Le fait que l’on demande aux ETN d’adopter le Global Compact, suggère qu’elles pourraient le faire. Les efforts réalisés par les gouvernements pour rendre les ETN responsables vis-à-vis des valeurs et des normes internationales sont nuisibles. Beaucoup parmi la communauté des ONG, rejettent cette démarche. “Nous considérons que le marché ne peut concilier l’éthique et l’efficacité sans lui imposer des lois claires et impartiales. La sous-commission des Nations Unies pour la promotion et la protection des droits de l’homme crée actuellement un instrument destiné à légaliser les pratiques des ETN vis-à-vis des droits de l’homme. Nous préférerions vous voir soutenir cette initiative”, déclarent-ils à Kofi Annan.
L’ONU aspire à un partenariat avec les entreprises selon ses déclarations. Mais  cela suppose un échange de service réciproque. Pourtant est-ce le rôle des Nations Unies d’être partenaire, car cela suppose une relation relativement égalitaire ? Or l’ONU dispose de la capacité d’exercer une régulation contraignante, mais elle choisit de ne pas en user. En revanche, à l’échelon national, les Etats sanctionnent les infractions au droit du travail. C’est pourquoi l’association CorpWatch (2000) s’adresse ainsi à Kofi Annan : “bien qu’il faudra plusieurs années, nous espérons que vous chercherez à créer un cadre légal et obligatoire concernant le comportement en matière de droits de l’homme, du travail, et de l’environnement”. Les pouvoirs publics internationaux peuvent en effet, soit développer leur pouvoir de régulation par la sanction vis-à-vis des acteurs économiques privés, soit privilégier une régulation entre acteurs privés, voire une auto-régulation des ETN envers elles-mêmes.

Les codes de conduies : une régulation néo-libérale peu efficiente.
Le cas de l'ETN  Nestlé est emblématique du long développement des codes de conduite et de leur aboutissement le  Global Compact. En 1970, suite à une longue campagne contre Nestlé “Nestlé tue les bébés”, l’ONG suisse qui porte le nom, “la déclaration de Berne” (membre de la CCC Suisse actuellement) parvient à faire adopter un code de conduite à l’entreprise transnationale Nestlé. Dans ce dernier, elle s’engage à modifier ses pratiques, vis à vis des nouveau-nés, dans les pays du tiers-monde.
Quand à C&A, même  après l’adoption de son code de conduite en 1996, de nombreuses autres infractions aux normes fondamentales du travail, ont été relevées par l’association hollandaise Somo, concernant notamment C&A. Ce fut par exemple le cas au Zimbabwe, chez un des sous-traitants nommé Winfield Barlana en 1996 (CCC, 1998). Plusieurs sous-traitants de C&A ont aussi été épinglés à plusieurs reprises, en 1999, en Indonésie, selon l’ONG Transnational: les salariés travaillaient entre 74 et 80 heures par semaine chez le sous-traitant Kolon Langgeng. De plus le droit syndical et d’association, l’interdiction du travail forcé et la discrimination au travail n’étaient pas respectées chez Kaoindah Citragarment et Kolon Langgeng factories (Transnational, 2003).
L’ETN Nestlé dispose de son propre code de conduite et son ex- PDG, Helmut Maucher est un des principaux initiateurs du Global Compact). Cependant Nestlé  viole le code de conduite international sur les substituts au lait maternel. En 1998 elle a fait pression sur la direction de Tadaram, un sous traitant thaïlandais, pour obtenir le licenciement de 13 ouvriers ayant créé un syndicat dans l’usine et donc pour supprimer le syndicat. En 2001 les usines Nestlé emploient des prisonniers qui travaillent 12 heures par jour, 7 jours sur 7 et subissent des décharges électriques causées par des machines insuffisamment sécurisées. En Colombie, en 2002, 13 syndicalistes sont licenciés dans l’entreprise Tandaram, un de ses sous traitants. Or, syndicat des employés de Tandaram, accuse Nestlé d’être complice de la disparition de 7 autres (Balanya, 2003 : 420).
On observe donc que très souvent les codes de conduite ne sont pas appliqués, contrairement au discours affiché par les ETN. Ce qui vient confirmer notre idée selon laquelle la mise en oeuvre des codes de conduite liée aux normes fondamentales du travail reste peu probante lorsque la régulation par la vérification et la sanction est exercée par les seuls acteurs privés.